从“公共外交人员配备计划”看美国对外传播战略的动向与实施

刘 扬 张瀚月

“美国公共外交人员配备计划”是近年来美国公共外交 领域改革的重大事件，根据新形势重新划定了美国驻外使团 中本土雇员的职责，以进一步拓展当地人脉、推动精准传 播、服务美国对外政策。通过对该计划进行分析，不仅可以 管窥今后一段时期美国公共外交的走向和特点，也可以观察 美国重要传播战略从设计到落实的全过程。

2021年12月，美国公共外交咨询委员会（U.S. Advisory Commission on Public Diplomacy）发布了题为“政策与受众优先——公共外交范式的转变 （Putting Policy & Audience First: A Public Diplomacy Paradigm Shift）”特别 报告（以下简称“《转变》报告”）。该报告主要介绍了“美国公共外交人 员配备计划（the Public Diplomacy Staffing Initiative，以下简称PDSI）”的 内容与执行情况。对于美国公共外交研究，PDSI值得关注和研究，主要有 两个原因。

一是该报告中强调“PDSI是自1999年美国新闻署（USIA）被裁撤、相 关职能被并入美国国务院以后，美国公共外交海外行动中最重要的转变之 一”（U.S. Advisory Commission on Public Diplomacy, 2021）。美国新闻署 成立于1953年，是美国公共外交（对外宣传和对外交往）最主要的执行机 构。1999年，随着冷战结束，为了减少政府开支，美国新闻署被裁撤，其大 部分职能被归入国务院。这成为美国公共外交历史上最重要的事件之一。 PDSI能与美国新闻署裁撤相提并论，其重要性值得关注。

二是根据2021年4月美国国务院督察长办公室（Office of Inspector General）发布的《关于美国公共外交人员配备计划的审查报告》（Review of the Public Diplomacy Staffing Initiative，以下简称“《审查》报告”）， PDSI相关规划于2014年启动，截至2020年10月，美国在全球的186个外交 使团中，仅有36个完成了该计划，占使团总数的19%。根据计划，到2024 年前，所有美国外交使团都要全部落实该计划（Office of Inspector General United States，Department of State，2021）。该计划的执行过程经历了近十 年时间，其复杂性和可能产生的深远影响不言而喻。对PDSI进行研究，不 仅可以了解今后一段时期美国公共外交的走向，也为观察美国对外传播战略 从设计到落实的全过程提供了难得的机会。

PDSI的缘起及主要内容

美国驻外外交使团中的公共外交部门负责美国对外宣传与对外交往的 “最后一公里”。在20世纪70年代，根据彼时美国政府对公共外交内涵的理 解和需要，相关部门按照信息传播与文化交流业务划分了七大类岗位——公 共事务类、摄影类、艺术与图画类、文化事务类、信息类、发布类、图书馆 与信息中心类。但美国国务院认为，这种划分已经过时。借用美国公共外交 咨询委员会执行主任薇薇安·S·沃克（Vivian S. Walker）的话，在这半个 世纪里，全球通信基础设施经历了巨大变革，而关于公共外交职责的表述还 停留在“前数字化”时代（王晓真，2022）。

在美国驻外外交使团公共外交部门中，除美国政府直接派驻人员（约 700人）外，大部分都是在当地的本土雇员（约2600人）（U.S. Advisory Commission on Public Diplomacy, 2021）。美国国务院认为，从美国直接派 驻的人员会随着任期而出现变动调整，而本土雇员则相对更加稳定，因此对 后者岗位进行重新界定会对美国公共外交产生更加持久的影响。最终，这演 变为PDSI，以本土雇员岗位界定为起点和关键点，但其目的超越了对本土 雇员岗位描述，而是要实现美国公共外交的更新换代（modernization）。根 据美国国务院政策规划办公室的初衷，PDSI要实现三个主要目标。

一是以政策为中心，围绕受众、内容和资源，为每个海外公共外交部门 打造人员配备体系；创建准确的本土雇员职能描述。

二是优化结构性能力，以在战略行动、接触、规划和效果评估方面推动 内部协调以及跨国协作。

三是形成以受众和战略目标为中心聚合雇员的结构（U.S. Advisory Commission on Public Diplomacy, 2021）。

《转变》报告称，PDSI改变了以往美国公共外交以传播功能和项目为 中心的视角，转而以政策为驱动、以受众为导向，跳出过去以信息传播与文 化交流为中心的功能框架，更加看重如何满足美国对外政策需要、如何锁 定当地目标受众。为此，PDSI打破了以往美国外交使团公共外交部门七大 类的岗位划分，推出了三大工作集群（clusters）下14个具体职能描述（14 Framework Job Descriptions，以下简称FJDs）（见表1）。

三大工作集群中，接触公众集群被赋予的新职能数量最多，主要反映 了PDSI以受众为中心的变化。该集群重点面向传统意见领袖、新兴意见领 袖、新闻及其他媒体，设置了10个新职能，超过了FJDs新职能数量中的三分 之二。该工作集群看重本土关键人物的成长，特别凸显了对本土新兴意见领 袖的重视。关于该集群的设计，报告特别举例进行了说明。

例如，一位当地年轻人参加了赴美教育交换项目后，回到本国成为一 名潜在、新兴的意见领袖，随着时间推移，他成为当地一名知名的意见领 袖。以受众为导向的延展和接触设计能够让相关岗位上的本土雇员与这些关 键联系人建立并保持长期联系，并让这种关系随着这些关键联系人的兴趣、 能力和影响力变化而不断得以发展。负责新闻媒体和其他媒体的岗位则能 够兼顾短期宣传和长期影响需要，不断延展其与受众的接触（U.S. Advisory Commission on Public Diplomacy, 2021）。

战略性内容协调集群和资源协调集群则体现了融合特点，强调了跨部 门协调整合，将传统的垂直分工变为更加灵活的水平合作。与结构和职能重 新设定相适应，美国驻外使团内部公共外交部门职位名称也发生变化，取 消了传统上的文化事务官（Cultural Affairs Officer）和新闻官（Information Officer）等职位，分别归入公共事务官（Public Affairs Officer）和公共外交 官（Public Diplomacy Officer）等职位。

2021年4月发布的《审查》报告强调，PDSI应重点关注八类主要实践： 第一，确保最高领导推动转型；第二，建立一个连贯的使命和综合的战略目 标来指导转型；第三，在转型开始时，专注于一系列关键原则和优先事项； 第四，设定实施目标和时间表，从第一天开始就明确方向并说明进展；第 五，设立一个实施团队来管理转型过程；第六，建立一个传播策略，创造共 同的期望，并报告相关的进展；第七，让员工感受转型的主导权；第八，使 用绩效管理系统。

PDSI的执行与进展

根据《审查》与《转变》两份报告的描述，2013年，美国国务院负责公 共外交和公共事务的副国务卿办公室对海外公共外交行动和基础设施进行调 研，重点了解本土雇员的岗位职责内容。通过调研，明确了美国公共外交应 该予以关注和解决的四个主要问题：改进受众分析和细分、加强部门内部和 任务内部的协作、明确围绕战略任务目标的政策重点、更好地通过公众参与 实现战略内容落地。

2014年，美国国务院政策规划办公室开始对本土雇员岗位职责进行重 新划分，编制FJDs。美国公共外交咨询委员会于2017年10月发布的年度综 合报告称，“重新编制本土雇员职能描述的任务持续取得进展……职能描 述进入最后审查阶段并将（已）于2017年7月首次推出。”（U.S. Advisory Commission on Public Diplomacy, 2018）在FJDs的基础上，2018年，美国国 务院决定借此机会将其扩大为PDSI计划，全面推动美国海外公共外交部门 的业务、流程、格局的改革。

不同驻外使团实施PDSI的时间长短各不相同，主要取决于使团的规模 和结构，一般需要两年左右的时间。整个过程通常都会分为四个阶段：准备 阶段历时2-4个月；实施阶段历时3-4个月；确定人力资源岗位阶段历时2-4 个月；后续工作阶段历时12个月。在准备阶段，政策规划办公室会为准备实 施计划的驻外使团组织召开一次研讨会，说明新结构中涉及的主要概念和管 理方式的变化，同时会邀请已落实计划的驻外使团代表介绍相关经验。在实 施阶段，政策规划办公室指定的培训师会实地指导外交使团相关人员一起讨 论新的结构，确定各个职位描述，明确本地雇员的具体工作内容。在确定人 力资源岗位阶段，对职位描述进行评估，从人力资源管理层面上确定所有新 职位的等级和分类。在后续工作阶段，本地雇员开始按新结果进行工作，培 训师则在美国通过远程方式对各外交使团进行指导和支持。

2020年10月，美国外交使团中，有36个试点完成了该计划，即落实了 新的职位描述。2021年4月，有49个试点完成。2021年10月，62个外交使团 （占总数的34%）已经完成了PDSI，49个（27%）正在进行中（即已形成新 的组织结构但尚未落实新的职位描述）。根据规划，2023年底之前，所有美 国外交使团都将完成PDSI。《转变》报告中的数据地图显示，美国驻华外 交使团已完成PDSI。

从PDSI看美国公共外交的发展方向

1999年，美国新闻署被撤后，美国公共外交经历重大转折。但2001年 的“9·11”事件让美国政府认识到，公共外交在冷战结束后依然重要。 为此，美国开始加大在世界范围内特别是中东地区的公共外交投入，设 立了新的电台、电视台，发行新的外宣杂志，投入了大笔资金。但是缺 乏“冷战”背书的美国公共外交的效果不断受到质疑，而且成为两党斗争 的重点话题之一。2010年，美国共和党资深参议员罗伯特·卢格牵头提交 报告《美国的国际广播是否有人在听？——保持美国与外部世界的连接》 （U.S. INTERNATIONAL BROADCASTING—IS ANYBODY LISTENING?— KEEPING THE U.S. CONNECTED）。其中就提出，虽然美国对外广播通过 播放流行音乐吸引了大批中东年轻受众，但是这对于实现美国在中东的战略 有何意义？其质疑了美国公共外交特别是以传播内容为中心的对外广播模 式。2018年，美国全球媒体署（USAGM）的成立从媒介技术角度回应了这 种质疑。美国公共外交学者朗达·扎哈娜（R.S. Zaharna）在2010年出版的 专著中便指出，公共外交已经从对抗发展到桥接，跳出了长期关注媒介与内 容的传播战略。从PDSI中也能够观察到美国公共外交更加强调关系的建立 与维系。

强调精准传播。“卢格之问”对国际关系新形势和新技术条件下的美国 公共外交的投入与收效提出了新要求。以印刷品、广播、电视等的到达率、 覆盖率为基础的效果评价体系受到挑战。因此，PDSI提出“以受众为中 心”，其中就是要改进受众分析和细分。薇薇安·S·沃克在一次访谈中也 指出，“没有一项战略性传播计划可以针对所有受众……你试图影响的人越 多，你能真正影响的人就越少，因为他们之间的兴趣和关注点非常广泛。” （Vivian S. Walker）PDSI通过重新划定职能，将精准传播思想贯穿其中。

关注本土力量。美国公共外交重视对本土各方力量的使用。例如，《美 国公共外交咨询委员会2017年度综合报告》就展示，美国在撒哈拉以南非洲 的50个驻外使团的派驻人员和当地雇员共同工作，重点联系当地年轻人、妇 女、边缘群体、企业家、记者、公民社会领袖、可信的温和声音、学者，以 及美国的侨民和非洲主义听众（Vivian S. Walker）。从俄乌冲突中反映的情 况来看，美国不仅没有直接参与对俄军事行动，也没有直接参与对俄舆论攻 击。所有的行动都是由当地或其他相关国家代理人来完成的。根据PDSI， 美国公共外交将更加重视调动本土力量，物色和培养代理人。

注重关系维系。根据设计者的解释，PDSI充分考虑了本土意见领袖的 成长全周期。在传播理论方面，美国公共外交仍然信奉的是多级传播特别是 二级传播模式，即特别强调意见领袖的作用。但PDSI说明美国公共外交不 仅要将关键信息送达本土意见领袖，而且要从成长的角度发现、扶持意见领 袖，助其成长并保持与他们的长期关系发展。因此，当被问到新冠疫情给美 国公共外交带来的最主要挑战时，沃克首先提到的是教育交换计划因为出入 境限制和签证发放限制受到影响（Vivian Walker，2020）。因此，建立并维 系与本土精英联系在美国公共外交中越发重要。

强化部门协作。PDSI除了强调以受众为中心，还强调以政策为中心， 主要体现是，为了有助于实现特定的政策目标，驻外使团打破了沿袭几十 年、按照媒介类别和交流形式划分的公共外交职位，转而简化为公共事务官 和公共外交官两类，并以政策任务项目为单位，对相关人员进行组合，从 “烟囱”式的垂直分工变为水平的、“即插即用”式的分工组合。在强化内 部协同的基础上，未来部门间、不同区域间的协作势必也会得以加强。

从PDSI看美国传播战略政策的制定与落实

围绕美国政策制定与执行，两个问题值得研究：如何在涉及多个部门的 情况下能够保持部门间的协调？如何在两党交替执政的过程中保持政策的稳 定与一致？PDSI从2014年起步设计到2024年前最终落地完成，经历了奥巴 马政府、特朗普政府和拜登政府。该计划涉及美国国务院内部多个部门和美 国驻各国外交使团中的公共外交人员，因此是观察美国政策，特别是传播战 略政策从制定到落实全流程的重要案例。通过回顾PDSI落地过程，可以从 中发现几个关键特征，利于协调与统一。

明确改进的方向。2014年到2020年，负责制定、指导计划实施的美国国 务院政策规划办公室不断经历着人员变动，特别是在此期间该办公室先后迎 来并送走了五位经正式任命或暂时代理的主任。但是，无论是政府更迭，还 是具体负责的人员变动，都没有给PDSI的方向带来影响，因为从一开始，政 策规划办公室就明确了主要问题以及要实现的目标，进而明确了主要的步骤 和动作。

加强人员的培训。让身处其中的人员明白计划的目标、方案和意义，才 会激发他们主动配合的积极性，利于计划的顺利执行。在美国国务院督察长 办公室的建议下，政策规划办公室建立了专项工作组，面向公共外交人员现 代化的目标，为公共外交专业人员制定长期培训计划。该小组由教育、文化 事务局和全球公共事务局等跨党派机构组成，同时纳入外交事务研究所和国 务院下属各个区域局，以更好地协调培训工作。同时，国务院还建立了培训 平台，以满足一些基础设施条件不良区域、业务过于垂直岗位的培训需求。 2020年7月，政策规划办公室向美国各外交使团发送了三封电报，解释了 PDSI规划和致力于公共外交现代化努力。

循序渐进的拓展。越是面向长远的计划，越需要用耐心来推动，使其 逐步扩展。计划在执行中，调整不可避免。美国传播战略的实施是一个不断 拓展和修正的过程，如涟漪一般逐层外展，当碰到石头等障碍物时，波纹随 之发生变化，但是并不改变其不断向外扩展的方向。就计划本身来看，最初 只是计划对从事公共外交的核心人员职位进行重新描述，以适应21世纪公共 外交环境的变化。但随着计划的设计和落地，政策制定者看到了其可以进一 步上升为对美国公共外交结构性调整的机会，因而才扩展成为PDSI。而在 具体的执行中，政策规划办公室反复强调，任何新职位的过渡都是一个持续 的、渐进的过程，需要时间。

执行过程中的审核。在关键时间点进行审查保证了PDSI按规定的时间 和方向得以落实。PDSI在不同阶段都在接受不同形式的审核。2021年4月督 察长办公室在调研基础上发布了《审查》报告，从四大方面提出10个需要加 强和改进的建议。随后，政策规划办公室逐条进行了答复。为了说明PDSI 取得了实质性进展，美国公共外交咨询委员会于2021年5月至7月间，利用 线上访谈的形式采访了与PDSI相关的100个人，听取他们关于计划实施的看 法。5月至6月间，委员会又举办了24场焦点组讨论，其中，为本土雇员和美 国外派雇员设置的讨论各占12场，最终形成的《转变》报告也说明了PDSI 实施过程中存在的问题和改进建议。同时，根据计划，2022年年底前，美国 国务院还将对所有已落实PDSI的驻外使团再次进行审查。

刘 扬：当代中国与世界研究院对外传播研究中心副研究员。 张瀚月：当代中国与世界研究院对外传播研究中心研究实习员。

美国区域国际关系网络化治理——从特朗普印太战略实施的视角

王 杉 周永生

特朗普印太战略作为美国的一项区域政策，其重要程度 远远超过其他，成为了美国最主流的战略。网络化治理顾名 思义就是以网络作为治理单元，由经线、纬线和纲组成的。 其中，经线代表纵向目标支柱，而纬线则意味着横向运作层 次抓手。美国在《未雨绸缪、伙伴关系深化、网络化区域建 设》的印太战略报告中提出打造军事安全网络作为主要的经 线，并扩展到地缘政治和经济格局领域，形成了三大支柱； 纬线则是分不同层级的，从高到低依次为美日印澳四国同 盟、东盟次区域治理。

特朗普印太战略的三条“经线”：美国区域国际关系网络化治理的性质

特朗普在印太战略的实施中根据不同的目标支柱，不断调整自身政策以 及计划，以加强美国70多年来在印度洋—太平洋地区所谓倡导的自由开放的 国际秩序。

地缘政治“经线”：一种地缘政治博弈

印太战略之所以重要，很大程度上是看重印度洋和太平洋的地理位置。 两洋融合标志着两洋的区域联系逐步加强，也就意味着印度洋—太平洋地区 将越来越成为世界权力角逐的中心。这里的融合在美国看来是军事领域的融 合，而非我们所认为的经济融合。

经济格局“经线”：一种争夺地区霸权的博弈

印度洋—太平洋地区的人口和经济重量正在增长，因此美国的利益与印 度洋—太平洋的利益越来越紧密。美国为确保自己的区域国际关系网络化治 理的主体地位就要给区域设定一个共同的假想敌，并不断渲染这个假想敌已 经威胁了整个印度洋—太平洋地区。如果不采取措施，这种威胁有蔓延至全 世界的倾向。毫无疑问，这个威胁很大程度上，美国认为是中国。

军事安全“经线”：一种军事遏制的博弈

2017年，特朗普在视察日本横田军事基地时首次阐述了他的“印太战 略”构想，由亚太战略到亚太再平衡战略再到印太战略，战略将美国包括整 个印度洋及其沿岸国家囊括其中，这是对亚太战略、岛链战略的补充和扩 展，目的是对抗我国的“一带一路”发展战略和遏制“南海战略”，更企图 通过以东、南为主轴，辐射到东北、东南、西南方向，实行对中国的骚扰、 牵制、围困与遏制，延缓甚至严重影响中国的发展。

特朗普印太战略的三条“纬线”：美国区域国际关系网络化治理的机制

特朗普印太战略的实施在横向运作层次中又分纵横两种模式：上下级和 平级。在上下级治理模式中，有四国首脑会议、部长级会议和事务级对话机 制；平级治理模式则意味着四国同盟对于东盟的态度、四国同盟对于非洲的 态度。

“纬线”：上下级治理模式

印太战略网络化治理自上而下包括四国首脑会议、部长级会议和事务 级对话机制，它们贯穿了印太战略的始终，成为了美国特朗普打造印太版小 北约的主轴。2017年9月24日，美日印澳四国领导人在美国白宫举行了首次 面对面会谈，在会谈中表示由于考虑到照顾中国的快速崛起，将中国视为 “战略对手”，提出应强调民主阵营之间的团结性，依托同盟和伙伴，收紧 与日澳印的关系。2018年，这种想法被明文写进了美国《国防战略报告》。 至此，美日澳印在遏华这一目标上达成高度一致。该机制以维护所谓的“开 放、自由、繁荣的”印太为幌子，实质就是打压中国的发展。特朗普在任时 期，美日印澳四国同盟召开多次部长级别的“2+2”对话，意在加强彼此的 双边关系。这标志着美国在印太地区相比于之前的“扇形治理”更倾向于 “网络化治理”了。“扇形治理”强调的是在东亚和西南太平洋上美国同盟 国双边之间成为一种美国为主导的单向辐射状治理模式，突出的是美国的地 位和作用。然而，2008年全球金融危机后，在全球经济都倒退的大背景下， 美国的经济也自认萎靡，即使之后稍有好转，但也属于元气大伤，无法承担 起为盟友出头的成本。美国在世界上的相对国力正在快速下降。美国已经拿 不出更多的力量为自己的印太盟友出钱出力。这就会导致同盟危机问题的出 现。为此，特朗普政府采取区域国际关系网络化治理的模式，将自身的一对 多的压力分摊到各个成员国之间，希望让他们彼此互助，而美国作为依靠自 身的优势作为一个总舵手，发挥掌管全局的作用。

“纬线”：平级治理模式——事务级对话机制

特朗普时期，美国在印太地区的事务级对话主要指美国和东盟的合作、 美国对非洲的对外投资两种平级治理，在印太地区鼓励并完善了本地区各成 员国自主性的双边关系，以极大地减轻美国的战略负担，打通之前“扇形结 构”中各个“扇骨（成员国）”之间的阻隔，使他们也组成相互交叉的网状 结构。 印太战略实施网络化治理机制，无论是从宏观的由纵向目标构成的“经 线”支柱上，还是从不同运作层级构成的“纬线”抓手上，或是统筹规划的 根本纲领，都遵循一个原则——让美国能以最小的代价，在印太战略中获得 最大的收益。

从特朗普印太战略的实施看美国区域国际关系网络化治理的特点

特朗普印太战略落实过程中网络化治理的总特点为：以三大纵向目标中 的地缘政治和军事安全为主，经济格局治理偏弱。

地缘政治纵向目标的特点

特朗普印太战略主要依托的就是印太的地缘政治格局，期待着通过掌控 印太地区来实现美国优先。

第一，以遏制中国为核心。特朗普政府认为中国威胁了全球和平与安 全，尤其是印太地区都需要正面面对来自中国的挑战，并积极应对。为此， 美国以遏制中国为第一要务联合各盟国共同打压中国。美国通过加强其联盟 体系，与朋友和合作伙伴更有效地分担责任，并组建各种团体和联盟，以应 对对自由的具体威胁。与此同时，美国还与世界民主国家和其他志同道合的 合作伙伴合作，尽可能改革国际组织，并在必要时建立植根于既定国际秩序 基本原则的新组织。

第二，遏制与合作并存的特点。尽管美国的印太战略，以遏制中国为 核心。但遏制中两国仍有多个领域的合作和交往。首先，两国的经贸往来十 分频繁，贸易额每年都特别巨大。2021年中美贸易额达到7500多亿美元，这 意味着中美两国的贸易和投资合作仍然比较繁荣。其次，中美两国在气候和 碳减排领域仍然保持着合作关系，继续通过双边合作推动世界的碳减排。再 次，中美两国在台湾问题上既有对抗斗争又有合作。双方在一定程度上，都 尽量不突破对方的底线。此外，中国和印太联盟当中的日本、澳大利亚和印 度，也同样保持着积极斗争又合作的状态。对方国家对中国的战略和政策含 有遏制的成分，但也同样保留了合作的内容。

第三，打着建立自由开放印太的幌子，实行霸权主义。特朗普上台后， 就一直标榜自己要致力于建立一个与印太地区的合作伙伴和盟友合作，以保 持和平与互利的关系。美称要促进自由、开放的印度洋—太平洋地区，加强 朝鲜无核化的国际决心，并与中国建立建设性、注重成果的关系。实际上， 美国根本无法容忍中国的崛起，认为试图通过培养该地区国家对中国主导地 位来削弱美国的影响力。

第四，强化成员国的双边关系。随着中国的崛起，美国感到再如此亲力 亲为力不从心，所以鼓励彼此开展双边关系，分担美国的责任。而美国并不 是放手不管，而是退居第二线，极大地增强了美国战略的灵活性。这样美国 就不必事事进行直接接入。这等于在某种程度上放手让地区盟友充分发挥各 自的作用，并形成相互支援的网络。在这种情况下，如果某些成员国出现分 歧，美国则直接扮演地区警察，发挥调停者的作用。

第五，对美国既有政策既继承又升级，是亚太再平衡战略的升级版。无 论是印太战略还是亚太再平衡战略，其指导思想都一样，都是关注海权竞争 关系，都是要制约中国的崛起，都是要确保美国的主导权，都是重视盟国的 伙伴关系建立。所以，从这些方面来分析，印太战略可以说是亚太再平衡战 略的延续和升华。

第六，透露出孤立主义的趋势。特朗普政府自竞选时就提出“美国优 先”的口号，主张美国应该把解决国内问题放在第一位。为此，特朗普政府 坚决以本国利益为中心，一切围绕如何能让美国再次强大的原则展开，减少 在国际事务中的“义务”，并把主要人力、物力、财力、军力都转移到美国 国内经济的发展上。

第七，重视妇女的世界影响力。特朗普政府坚信妇女在全球维持和平特 派团中发挥着令人难以置信的关键和宝贵作用，并在建立和平进程中表现出 同样的作用。美国成为世界上第一个制定全面法律的政府，要求制定全政府 战略，以促进妇女参与海外冲突的预防、管理和解决，以及冲突后救济和恢 复工作。

军事安全纵向目标的特点

注重军事安全部署。特朗普的印太战略注重军事安全部署，包括增加军 售和举行联合军演。虽然特朗普上台时美国的经济发展低迷，但2018年特朗 普还是选择增加军费支出由2017年占GDP的3.313%提升为3.316%。联合军演 一直是美国同盟友强化防御联盟的一种方式。在特朗普印太战略里，也无一 例外和盟友举行了大量的联合军演。

经济格局纵向目标的特点

有重商主义的影子，但经济治理成分偏弱。从印太的大背景看，美国认 为推进自由开放的印度洋—太平洋促进市场经济、开放的投资环境和公平互 惠的贸易。随着该地区人口和经济比重的增长，美国的战略进行了调整，力 求重获掠夺性重商主义经济。特朗普上台后，其在印太的主要精力都集中在 了军事安全层面如何利用盟友的作用围堵中国上，而相对忽视了经济治理层 面，虽然也有一些关于发展经济、开展贸易、进行合作的经济呼吁，但一直 都缺乏一个切实有效的措施。

从特朗普印太战略的实施看美国区域国际关系网络化治理的效果

毫无疑问，特朗普的印太战略取得了一定的进展，但也面临着许多挑 战。在特朗普执政时期，其将推进自由开放的印度洋—太平洋地区列为优先 事项。

地缘政治纵向目标的效果

美国在特朗普任期内打着构建自由、开放、繁荣印太的幌子，维护了自 身在印太地区的主导权，让美国以一种区域治理的模式称霸世界。

第一，维护了美国在印太地区的主导权。特朗普自上台之日起就一切以 本国利益优先，这是美国考虑一切问题的出发点，不可撼动。当然，其在印 太地区的治理也不例外。然而，这并不意味着特朗普要脱离印太，而是以印 太地区为依托，通过与盟友的合作来强化与其盟友之间的同盟关系，并削弱 中国“一带一路”倡议的影响力。

第二，充分调动各成员的主观能动性。特朗普政府在印太地区的治理 过程中，了解各个治理网络都有自己的优势和劣势。每一个网络又都是有虚 拟的经纬线等级的。其中，经线代表着治理主体对每个治理对象的一对一掌 控，纬线则表示各个治理对性之间的单边或多边往来。

第三，为印太地区对抗中国的“一带一路”提供了方针。美国污蔑中国 的“一带一路”倡议通过不可持续的贷款掠夺其他国家，同时无视全球劳工 和环境标准。为此，美国通过各种手段，以减少印太各成员国对中国“一带 一路”政策的依赖。

第四，严重损害了中国的“一中”原则。特朗普自上台之日起，就不断 在台湾问题上挑战中国的底线，企图以台遏华。明明知道中国大陆不许美国 官方和台湾有任何往来，还打着对所谓捍卫自由和促进民主价值观的承诺和 台独分子眉来眼去。

军事安全纵向目标的效果

在军事上，特朗普的印太战略主要就是依靠四国同盟不断围堵中国，形 成对中国的包围圈。

第一，企图从军事上形成对中国的包围圈。在同四国同盟的交往中，美 国不断提高对印太地区的军火销售、军事基地的建立和军事演习的大规模开 展，增强美军在印太地区的作战能力，在中国周边实施包围战略，企图困住 中国。

第二，以南海问题为筹码，加强与南海盟友的关系。特朗普政府在任期 内不断在南海搅局，企图以南海为筹码，笼络各盟友共同反对中国在南海的 合理权益。美国宣称自己正在采取更多行动来捍卫这些权利和自由，并呼吁 盟友一再申明拒绝中国在南海的“非法海事索赔”以支持东南亚索赔国，寻 求根据国际法捍卫其主权权利和利益。

从特朗普印太战略的实施看美国区域国际关系网络化治理的影响

特朗普执政期间，不断在其印太战略实施中推行网络化治理，这些治理 措施产生了什么影响呢？又能对今后美国的发展道路上有何启示呢？同样， 本文也按照上文中提及的地缘政治和军事安全两大纵向目标来进行分析。

第一，地缘政治纵向目标的影响。拜登政府和特朗普政府在印太战略， 尤其是遏制中国发展的问题上具有一致性和延续性，况且，现任美国国务卿 布林肯和高级事务顾问沙利文都经历过特朗普时代印太战略的制定和实施， 所以拜登会继承特朗普印太战略的衣钵，走特朗普未走完的印太治理之路。

第二，为后续未来的美国政策规定了方针，发挥了长期的主导作用。特 朗普下台后，拜登对其印太战略并没有像特朗普上台时宣布抛弃奥巴马的亚 太再平衡战略，而是沿着特朗普的印太战略走下去。美国决心加强在印太地 区的长期地位和投入。因为他们充分认识到，只有美国将自身牢牢锚定在印 太地区，并与区域内最亲密的盟友和伙伴一起加强域内合作，才能更好促进 美国利益。

第三，有将印太北约化的企图。美国特朗普的印太战略已逐步成为了集 团政治的代名词。美方打着促进地区合作的幌子，实际搞的是地缘博弈的把 戏。特朗普的印太战略企图通过建立印太版“北约”，来维护以美国为主导 的霸权体系。这些做法完全背离了美国所标榜的建立“自由、民主、开放的 印太地区”的口号。

第四，从国家层面上重视和整合了亚太和印度洋地区，将两洋融合上升 到了国际高度。两洋融合，意味着将南亚与东亚组合到一起，这样当国际社 会在考虑亚洲事务时，就能认识到印度洋—太平洋的地缘政治重要性，首先 想到印太地区，进而想到美国在印太地区治理中的主体地位。换句话说，印 太是美国的印太，而非中国的。 军事安全纵向目标的影响

一方面，加剧了印太地区对抗和争夺的氛围。特朗普看重印度及印度洋 在世界上的重要作用，呼吁与印度加强全方位合作，希望印度充当美国在亚 洲的离岸平衡器，以对抗中国在该地区的影响力。但是，这也在一定程度上 造成了印太地区的对抗和争夺的紧张局势。甚至域外国家都想通过加入美国 的印太战略来分一杯羹，这就会导致印太地区的治理越来越复杂。

另一方面，强化了南海的巡逻和军事演习，增加了南海地区的不稳定因 素。特朗普上台后，一直对中国持有偏见，认为中美会陷入修昔底德陷阱。 美方认为中国在南海的“非法海上主张及其对东盟沿海国家的恐吓”是不可 接受的。特朗普政府明确表示美国几代人以来一直保持着全球领导地位，而 中国现在正在使用一切手段破坏基于国际规则的秩序，特别是在南海地区。 为此，美国和其盟友强化了在南海的巡逻和和军事演习，并使之长期化。这 无疑增加了南海地区的不稳定因素。

王 杉：外交学院博士研究生。 周永生：外交学院教授。