论特朗普政府对土耳其的公共外交

美国在土耳其有重要的经济、政治与战略目标。近年，美土关系陷入僵局，为改善美国在土耳其的民意基础、促进土耳其社会的民主化改革以及防范中俄在土耳其增加影响力，特朗普政府有组织、有计划地对土开展公共外交，具体表现为：重视对土耳其开展教育与文化交流；重视对土耳其援助惠民项目；利用多元化媒体手段向土耳其公民讲述美国故事，解释美国的对外政策以及污名化敌对国家。但特朗普政府对土公共外交存在三方面的制约因素，将影响其对土公共外交的实施成效。大选后，无论特朗普连任还是拜登当选，美国都会对土耳其采取不同的公共外交。

特朗普政府对土耳其的公共外交政策及行动

美国对土实施公共外交可以追溯到19世纪。当时，美国在土耳其创建了许多教会学校，这些现代教育机构对土耳其民众生活、思想、传统以及习惯方面的转变起着不可或缺的作用，最终促进了美土经贸关系。在20世纪80 年代和90年代，一些显赫的美国人家族在土耳其建立私人机构，这些私人机构具有高质量、任用在美国受过培训的教师以及使用英语作为教学语言的特点，有利于宣扬美国文化及其价值观。冷战后，美国认为土耳其能够在中亚成为经济发展与自由民主的标志，在促进美国中东和中欧政策目标方面具有重要价值，开始重视土耳其的人权问题，并将促进土耳其的民主化改革作为美国对土政策的重点之一，甚至把对土耳其的军事援助与土耳其的民主化改革挂钩，以此向土耳其施压。在奥巴马政府时期，美国担心埃尔多安的统治会危及土耳其的民主，重视利用公共外交向土耳其输出民主价值观以及加强美土关系，不断加大对土耳其公共外交的投入额，在美国对各国公共外交投资额的排名中，2016年美国对土耳其公共外交的投资额排名比2015年上升了13位。在特朗普政府时期，美国继续有组织、有计划地对土耳其开展公共外交，内容主要有以下三个方面。

重视对土耳其开展教育与文化交流。与历届政府一样，培育美国与土耳其的教育与文化联系是特朗普政府对土公共外交的主要任务。特朗普政府与土耳其相关机构密切合作，组织美国学者、专家、作家和艺术家参加交流、演讲、研讨会、讲习班和演讲等活动，内容涉及政治、环境、商业和经济、国防、国际关系、公民教育、英语教学和美国文化等主题。其中，美国公共事务部以及美国教育与文化局是实施教育与文化交流项目的重要政府部门。

美国公共事务部主要通过与非政府组织合作，向土耳其大规模输出美式教育。在2017年，土耳其已经是美国高等教育输出的第15大市场，约有10600名学生进入美国大学和学院。美国移民部门的学生和交流访问者信息系统（SEVIS）相关数据显示，截至2018年7月，约有4400名土耳其学生在美国参与硕士或博士研究。美国公共事务部还为土耳其提供美式英语教学的支持，并通过使馆发言人项目、定期访问高中，与土耳其学生和教育工作者分享美国文化。美国公共事务部还通过向当地土耳其公民展示美国最好的艺术和文化，促进美国价值观的输出。而美国教育与文化局则主要通过以下方式输出美国价值观：一是通过富布莱特项目提供一系列丰富的学术交流项目，包括富布莱特外国学者项目、富布莱特访问学者项目、富布莱特美国学生项目以及富布莱特学者项目，促进与土耳其学生、学者以及专家的相互理解；二是通过公民交流项目促进与土耳其公民的相互交融，主要涵盖文化、专业学者、运动外交以及青年项目，有意识地输出美国价值观；三是通过英语语言、全球教育以及私人部门等项目，寻求全方位向土耳其人展示美国的文化以及教育吸引力。

重视对土耳其援助惠民项目。特朗普上台后，美国对土耳其的对外援助资金从2017年的1,106万美元，大幅上涨到2019年的4,006万美元，增加的资金主要是用于人道主义援助领域，而最重要的人道主义援助项目是帮助土耳其处理叙利亚难民危机。根据独立发展组织的相关报道，土耳其连续在2017年和2018年成为全球人道主义援助投资最多的国家，实际支出分别是81 亿美元和84亿美元。然而，土耳其已无法再承受更多的叙利亚难民，2019年12月，埃尔多安称其已经难以解决叙利亚战争所导致的“难民潮”。此时， 特朗普政府对土实施惠民项目不仅可以协助土耳其处理难民危机，还可以维护土耳其的社会稳定，防止极端恐怖组织以及俄罗斯势力对土耳其事务的干涉。

此外，特朗普政府还在其他领域对土耳其实施不同程度的援助。2018年至2019年期间，除人道主义援助外，和平与安全、经济发展以及民主与人权领域是特朗普政府对土耳其援助的重点。2018年，在和平与安全领域援助额为406万美元，而在经济发展领域援助额为316万美元；2019年，在民主与人权领域援助额为347万美元，呈大幅上涨趋势。近年来，埃尔多安不断加强中央集权以及推行“总统制”管理，引起了特朗普政府的担忧与警惕。利用惠民项目支持土耳其与民主和人权相关的团体、促进土耳其民主化，不可避免受到特朗普政府的高度重视。

利用多元化媒体手段，向土耳其公民讲述美国故事，解释美国的对外政策，以及污名化敌对国家。美国全球媒体总署的目标是告知、参与以及连接世界各国人民以支持美国民主与自由的价值观，而与历届政府一样，美国之音同样是特朗普政府对土耳其的重要宣传工具。作为唯一能够在土耳其电视频道播放的外国广播，美国之音在网站、移动新闻服务以及社交媒体上吸引了大量的土耳其用户，有意识地叙述美国故事，解释美国的对外政策，在维护美国在土正面形象、破坏土耳其与美国敌对国家关系等方面具有重要影响力。在电视服务层面，美国之音由土耳其新闻和商业电台EkoTurk以及Ege TURK TV两个频道播出，为土耳其人提供涉及国际时事、土美关系、美国政治、美国新闻评论综述等新闻与信息，经常在涉及美国重大新闻事件上为土耳其媒体提供评论、分析以及背景信息，及时宣传解释美国社会与政治等方面的情况。在网络层面，美国之音主要通过网络软件，诸如网站、手机软件等，主动及时大范围宣传新闻与信息，与土耳其最受欢迎的三大新闻和娱乐门户网站之一——Mynet网站以及全球第二大视频分享网站Dailymotion签署合作协议，其中，Mynet已经拥有650多万注册用户。在数字化层面，为加强土耳其的言论和新闻自由，2019年4月，美国之音与德国之声、英国广播公司以及法国24电视台首次推出土耳其“+90”YouTube频道等数字化频道，宣传自由与民主的价值观，在两个月时间内已获得了超过85000用户， 引起了广泛的社会影响。

近年来，在解释美国对外政策方面，美国之音等媒体充当了极其重要的角色。一是在居伦问题方面，特朗普政府在美国之音新闻网站上解释称土耳其当局并没有提供足够的证据指明居伦与2016年的政变相关，导致美国无法引渡居伦。二是在叙利亚民兵组织问题方面，美国之音新闻网站上发布了该问题的历史发展，提及相关专家关于该问题的看法，即叙利亚民兵组织实际上没有意图破坏土耳其的国家安全，并表示该组织希望与土耳其保持良好关系以及努力与土耳其共同确保边境稳定，以此向土耳其及其民众澄清该问题的实质情况，并表明美国与土耳其能够依靠叙利亚民兵组织打击恐怖主义。三是在土耳其购买俄罗斯S-400设备方面，美国之音对该问题进行解释，强调该系统并不兼容北约系统，是F-35设备的威胁，甚至会导致美国机密技术的泄漏，以此促进土耳其及其民众理解美国的立场和战略担忧。

此外，特朗普政府还利用美国之音等媒体企图污名化所谓的“敌对国家”，引导土耳其公共舆论排斥与反抗中俄。一是在新疆问题方面大做文章，公开谴责中国对新疆维吾尔族人民的宗教压迫，不重视少数民族的人权，对中国进行外交抹黑；二是离间俄土在叙利亚问题上的战略合作，宣称俄土战略合作并不能解决土耳其当局的担忧，并表示俄罗斯的目的仅仅是为了利用土耳其扩大其在中东地区的势力范围，而不是真心与土耳其共同解决问题，试图以此破坏土耳其对俄罗斯的信任基础。

特朗普政府对土耳其的公共外交动因

特朗普政府对土公共外交的动因，主要包括有以下几方面。

改善美国在土耳其的民意基础，推动土耳其服务于其中东战略。特朗普政府对土耳其开展公共外交最重要的目的在于培育土耳其社会对美国的信任，维持与强化美土关系，使土耳其成为美国实施中东战略的重要帮手，包括协助美国限制伊朗与伊拉克、打击中东恐怖主义、解决叙利亚危机、维持苏伊士运河与霍尔木兹海峡自由与开放等。此外，为了在中东地区维持一定的军事力量以及扩大势力范围，确保土耳其不排斥美国使用因切利克空军基地，也是特朗普政府对土公共外交的重点，土耳其因切利克空军基地为美国处理上述中东问题、更有效地实施中东战略，提供了必要基础。

然而近年来，土耳其不断谋求战略自主性，美土两国在双边、叙利亚与伊朗、俄罗斯等问题上，存在严重分歧与矛盾，两国关系迅速恶化，对美国在土耳其的民意基础和社会影响力造成了消极影响。在特朗普执政时期，土耳其对美国的积极看法占比一直处于偏低状态，2017年占比仅为18%，2019 年仅上升为20%。而事实上，土耳其人对特朗普执政时期的美国在国际事务的领导缺乏足够的信心，信任度从奥巴马政府时期的45%，大幅下降至特朗普政府时期的11%。根据2018年至2019年《公众对土耳其外交政策的看法》的相关数据，到2019年已有超过80%的土耳其公民将美国视为土耳其国家安全的最大威胁，远超排名第二的以色列。目前，土耳其及其民众的反美情绪不断上涨，并且不断公开批评美国，言语中带有明显的敌意，再加上土耳其政府以及国家媒体不断宣传“美国阴谋论”，引导公共舆论反对美国，美国在土耳其的民意基础非常薄弱。2019年12月，埃尔多安总统甚至宣布土耳其可能会关闭因切利克空军基地，以此对抗特朗普政府的制裁和威胁。因此， 特朗普政府将公共外交作为改善美国土耳其民意基础的工具，重新培植土耳其社会对美国的信任，深化美土战略关系，以确保土耳其不偏离美国中东战略的轨道。

促进土耳其社会的民主化改革。鉴于土耳其的特殊地缘政治优势，特朗普政府希望利用公共外交打造一个自由民主的土耳其，作为扩散美国民主与自由价值观的标记，促进中东伊斯兰国家的“和平演变”，抑制中东恐怖主义的发展，从而为美国更有效地打击中东恐怖主义、维持中东地区的和平稳定和自身国家安全奠定基础。

目前，激进的伊斯兰主义者正通过攫取石油，并用出售石油所得的钱来发动针对西方的恐怖行动，从而在中东地区开辟出避难所。此外，伊朗支持的恐怖主义对美国本土也构成了极大的威胁。除传染疾病以外，73%美国民众认为恐怖主义是美国的巨大威胁。而根据美国政府问责局所发布的《国家安全：美国机构识别的美国长期面临的新兴威胁》，美国所面临的威胁有8项，中东恐怖主义便是其中之一，报告称中东恐怖主义者会通过制造核武器、生物武器或化学武器，以及加强利用在线通讯以联系新招募的人员和进行传播宣传，对美国发动恐怖主义活动。因此，特朗普政府认为，中东地区的激进伊斯兰恐怖主义对美国国内外公民安全造成了直接的全球性威胁，打击中东恐怖主义是美国维护国家利益的重要任务。在2017年5月举行的阿拉伯伊斯兰美国峰会上，特朗普宣称与阿拉伯伊斯兰国家的共同以及首要的目标就是打击中东伊斯兰极端主义与恐怖主义，以维持中东地区乃至世界的和平与稳定。

美国的历届政策制定者皆认为，中东恐怖主义的频发与中东国家的政治制度有关，并认为中东国家的民主赤字与恐怖主义之间存在紧密的因果联系，中东国家的威权主义助长了伊斯兰恐怖主义，而自由民主的土耳其可以抑制上述趋势，在某种程度上削弱恐怖主义的力量。作为民主与伊斯兰共存的国家，土耳其可以通过深化民主、促进经济发展以及开展独立的对外政策，在中东地区的伊斯兰世界中发挥示范效应，增加对中东地区伊斯兰国家改革派的吸引力，促进这些国家的民主化改革，增强中东社会政治与经济的自由化，进而抑制中东恐怖主义的发展，促进中东地区的和平与稳定，维护美国国家及公民的安全。然而近年来，土耳其的民主化基础不断受到严重挑战，引起特朗普政府的警惕。根据2017年至2019年《全球民主指数报告》的相关数据，土耳其民主指数排名在三年间下降了10名，平均分值仅为4.45。事实上，自2003年成为总理、2014年成为总统以来，埃尔多安不断加强中央集权、推行专制统治，近年来还逐渐接管和操控商业、学校以及媒体机构， 加强审查制度，压制言论自由，逮捕和起诉记者的数量也呈上升趋势。此外，埃尔多安还抛弃自由民主的价值观，甚至反对西方价值观，并推行伊斯兰主义政治价值观，严重阻碍了土耳其民主化改革的进程。

特朗普政府深知，土耳其的民主化改革受挫，将会阻碍土耳其承担扩散自由民主价值观的使命以及抑制恐怖主义的责任，进而阻碍美国打击中东恐怖主义以及维护美国国家安全，因此重视与土耳其民众进行人文交流与教育以输出美国价值观、加大对土耳其社会的民主化宣传，以及通过惠民项目支持土耳其的公民社会组织反抗土耳其强权统治，营造自由民主的氛围，试图将土耳其拉回民主化改革的轨道。

防范中俄在土耳其增加影响力。近年来，美土关系不断恶化，而俄土与中土关系却不断上升。特朗普政府希望通过公共外交项目削弱中俄在土耳其的民意基础和影响力，防止俄罗斯借土耳其干预中东事务、扩大在中东乃至其他地区的势力范围，并阻碍“一带一路”倡议的进一步发展。

在俄土关系层面，俄土经贸合作与战略合作不断提升,特朗普政府期望利用公共外交削弱俄罗斯在土耳其逐渐增大的经济与战略影响力。由于俄罗斯对2016年土耳其政变的支持，俄土战略和经济关系不断上升，土耳其对俄罗斯商品出口总额整体呈上升趋势，俄土经贸联系不断加强。2019年7月， 土耳其贸易大臣在土俄经济委员会第20次联席会议上表示土耳其与俄罗斯的经贸合作应该尽快达到1000亿美元。此外，双方在战略问题上，尤其在处理叙利亚危机方面形成良好的合作关系，美土对在如何看待叙利亚民兵组织问题方面的分歧为俄土战略关系的发展提供了机遇。一直以来，土耳其认为叙利亚北部的叙利亚民兵组织（YPG）与土耳其境内的库尔德工人党（PKK） 存在紧密联系，而库尔德工人党被土耳其认定为是恐怖组织，但特朗普政府却寻求通过与库尔德民兵人民保护组织开展合作，以借力打击伊斯兰国，土耳其对此表示强烈反对，与特朗普政府的立场相反。在该问题上，普京给予土耳其有力的支持，近两年俄罗斯允许土耳其在叙利亚北部开展军事行动， 协助土耳其降低库尔德人对叙利亚领土的控制，以及减少土耳其边界附近的难民流动。在2019年土耳其对叙利亚北部的侵袭事件中，特朗普政府对土耳其实施制裁，削弱了美土战略关系，而俄罗斯却主动与土耳其达成谅解备忘录，并敦促叙利亚民兵组织遵守协议，推动了俄土战略合作关系的发展，土耳其表示希望与俄罗斯共同解决叙利亚危机。2019年9月，土耳其、俄罗斯与伊朗在土耳其首都举行的三边峰会上表示在阻止叙利亚伊德利卜的人道主义危机上开展合作，共同确保叙利亚的安全与稳定。俄土两国军贸关系也有新发展，2018年土耳其不顾美国的威胁与制裁，购买了俄罗斯的S-400组件。

在美土关系恶化的背景下，俄罗斯借机染指美国盟友土耳其，其势力范围已经有超出叙利亚地区的趋势，这很可能会在美国的“后院”打开一个缺口，为其在中东、欧洲乃至其他地区扩大势力范围提供一个“跳板”,破坏美国与欧洲国家的关系，挑战北约，最终损害美国在中东、欧洲乃至其他地区的国家利益。在特朗普政府看来，利用公共外交分化俄土战略关系具有可行性和有效性：一是俄土战略合作主要集中于解决叙利亚危机，但两国在该问题的战略合作仍存在战略分歧，土耳其当局目前认为俄罗斯倾向于军事解决叙利亚危机，而不是与土耳其合作；二是土耳其社会对俄罗斯的看法并不友好，俄土战略关系的深化将会受到限制。根据皮尤数据库2020年的相关数据，土耳其社会对俄罗斯仅持39%的积极看法，两国很难培育战略互信。

在中土关系层面，中土经贸关系不断增强，特朗普政府期望利用公共外交削弱中国在土耳其不断上升的经济影响力。在特朗普政府看来，中土经贸关系的发展使得中土友好关系的发展获得了动力，也为“一带一路”倡议的发展创造了机遇，土耳其很可能会作为中国向欧洲推进“一带一路”倡议的衔接点。根据土耳其统计局的数据，2018年中土双边贸易额达到230亿美元，中国已经成为土耳其第三大贸易伙伴。土耳其当局于2019年11月提出的“中部走廊”项目已经与中国的“一带一路”倡议成功对接，中土经贸关系仍处于上升态势。然而事实上，中国在土耳其的民意基础相对较差，虽然近年来有所提升，但仍有待继续加强。根据盖洛普民意调查相关数据，2017年土耳其对中国领导者的支持率仅为30%左右，而2018年支持率仍较低，为40% 左右。在此背景下，土耳其民众对“一带一路”倡议的看法也相对消极。根据《“一带一路”倡议：态度转变评估》的相关数据，土耳其民众对中国“一带一路”倡议的危险指数评估处在中等水平，土耳其社会并没有完全认同“一带一路”倡议，中土在“一带一路”框架下的经济合作仍存在不稳定性。因此，特朗普政府试图利用公共外交破坏中土友好关系，达到阻碍“一带一路”倡议的进一步发展以及削弱中国在土耳其的影响力的目的。

特朗普政府认为，利用公共外交在中国新疆问题上做文章，有助于破坏中土友好关系，阻碍中国“一带一路”倡议的进一步推进。美国不断向土耳其宣传，土耳其人民与中国新疆维吾尔族人民在语言、文化以及宗教传统同宗关系，特朗普政府刻意规避东突组织问题，而将人权问题与中国新疆问题相联系，配合美国之音等媒体向土耳其社会公开谴责中国对新疆维吾尔族人民的宗教压迫，不重视少数民族的人权问题，导致土耳其民众对中国的新疆政策已经存在很大的误解，认为维吾尔族同胞遭受了压迫。土耳其公民社会甚至试图对土耳其政府的政策走向施加影响，要求土耳其政府谴责中国行为，帮助维吾尔族同胞。而土耳其当局也认为中国限制新疆维吾尔族人民的宗教自由，对中国的行为颇为不满。

特朗普政府对土耳其公共外交的制约因素

特朗普政府对土公共外交虽然取得了一定成果，但也存在一系列制约因素，这将影响特朗普政府对土耳其公共外交的实施成效。

以“美国优先”为指导原则开展公共外交遭受抵制。在特朗普政府时期，“美国优先”政策是美国制定对外政策的指导原则。受“美国优先”理念的影响，美国在开展公共外交处理上述引起双边关系恶化的问题上，容易忽视土耳其的立场与态度，在土耳其损害或者可能损害美国利益时，利用美国之音等媒体表达对土耳其的不满，甚至威胁和强迫土耳其改变行为，企图使事态朝着符合美国利益的方向发展。这导致美国的公共外交在增加土耳其及其民众对美国及其政策的理解上大打折扣，难以缓解美土紧张关系，甚至在某种程度上会切断特朗普政府改善美土关系的途径，造成恶性循环。2017 年10月，土耳其宣布暂停所有美国的签证申请，阻止美国旅行者以及短期访问者进入土耳其。2018年9月，随着美土间的外交紧张局势的升级，土耳其停止将研究生奖学金支出用于留美学生，并转向其它留学目的地的学生，例如欧洲与亚洲，土耳其高级官员还宣称土耳其将会停止派送研究生前往美国深造，尤其是教育、商业、通讯以及工程领域。土耳其还以涉嫌政变为由逮捕随意美国公民，降低美国公民访问土耳其的意愿。

特朗普政府对土耳其开展公共外交的投入和重视度下降。首先，特朗普上台后，美国大幅削减对土耳其公共外交的投入与预算额。特朗普执政期间，美国对土耳其公共外交的投资额从2016年的4,035,275美元、排位第3 名，快速下降到2018年的3,330,000美元、排位第32名。其次，特朗普政府在局部收缩对土援助。对外援助项目是美国对土公共外交的重要项目，尽管近年来特朗普政府在整体上加强了对土耳其的对外援助，但在局部层面，作为美国联邦政府重要援外机构的美国国际开发署对土援助的预算和投资额却呈大幅下降的趋势，实际投资额从2017年的41,139,137美元，下降至2019年的17,081,159美元，影响了特朗普政府对土耳其惠民项目的实施。最后，特朗普政府还暂停了一系列与土耳其的教育与文化交流项目，影响最大的是暂停了美国国务院的几个交流项目和大学的交流项目。例如，美国富布莱特项目被暂停了一个学年；加州大学以及加州州立大学暂停了2016年至2017年在土耳其的留学项目；国务院语言项目“关键语言奖学金”在土耳其的暑期课程不仅被暂停，还搬到了阿塞拜疆的巴库。此外，2019年10月，特朗普政府还颁布行政命令限制土耳其的签证申请。总的来说，特朗普政府投入和重视程度下降，不可避免将降低对土耳其公共外交的实施效果。

土耳其公民社会的局限性制约了美国开展公共外交。近年来，土耳其公民社会受到土耳其官方的严重控制，无法有效促进土耳其民主化改革，进而损害了特朗普政府实施公共外交的基础。根据上文所述，在埃尔多安任职总统期间，土耳其逐渐变得更加保守，忽视人权，对多元化的容忍度越来越低。为了维持统治，土耳其当局通过两种策略控制公民社会：一是剥夺某些公民社会团体的合法性与功能，以此遏制土耳其公民社会的发展；二是通过吸收某些公民社会团体、增强其对政府的依赖性，来监督和支配这些公民社会团体，使其为政府服务。这直接导致土耳其的公民社会很大程度上被政府所“驯服”，呈现出政治化、易受政府政策影响的特征。尽管特朗普政府通过惠民项目加强对土耳其公民社会团体的支持，试图增强土耳其公民社会对土耳其政府的抵抗能力，但在威权主义盛行的政治环境下，受土耳其高层政治镇压的限制，土耳其公民社会的影响力目前依旧存在很大的局限性，很难有效促进土耳其的民主化改革，甚至在土耳其官方的压力下成为了土耳其民主化改革的阻力，这在很大程度上制约了特朗普政府对土实施公共外交的效果。

结语

当前美土关系正处于僵局中，展望美国对土政策，大选后可能发生变化，其对土公共外交也将随之调整。若特朗普成功连任，美国可能会继续缩减相应的财政投入，弱化对土耳其公共外交。若拜登当选，美国将重拾奥巴马的政策，对土耳其不会让步，但会强化公共外交在塑造美土关系中的作用。

本文系2020年国家社科基金重点项目《美国对华战略调整下的“五眼联盟”转型与我国对策研究》（项目编号：20AGJ005）的阶段性成果。

唐小松：广东外语外贸大学国别和区域高等研究院教授、博士生导师，察哈尔学会高级研究员。

徐梦盈：广东外语外贸大学国际关系学院硕士研究生。

文章来源于《公共外交季刊》

“数字丝绸之路”：数字国际合作路径与理念创新探析

数字技术不仅帮助造就了紧密的世界联系网络，还影响了国际交往的方式和内涵。在“一带一路”倡议下，中国在沿线国家重点搭建数字基础设施和平台、推广数字商务贸易，逐步建立了“数字丝绸之路”。本文分析了中国数字能力的崛起后面临的挑战以及已有的数字合作基础，探讨了“数字丝绸之路”依托数字平台走出去和科学技术合作交流等方式承担了中国拓展文化软实力和传递创新外交理念的重要作用。“数字丝绸之路”应秉承历史传承，应新国际形势和技术条件要求，继续深入数字国际合作实践，促进外交思想理念的飞跃。

今天，我们正处在以信息技术为代表的“第四次工业革命”的新一轮技术浪潮当中。从互联网、大数据、云计算到5G通信、人工智能等数字技术，信息技术革命本身正在不断演进，推进全球产业结构重组和商业模式创新，也深刻影响了国家间的交往方式、层次和内容。自2013年9月起，在政府支持和官方倡议下，中国在“一带一路”沿线重点搭建数字基础设施和平台，进行数字商务贸易，努力推动民间、企业和政府间的信息交流和数字技术合作，取得了一定成果。但面对全球疫情爆发后技术单边主义势力抬头和去全球化动力的增强，反思中国技术发展和合作实践具有启示性，可为国际数字合作和中国外交理念的跨国流动提供指引和推力。

数字中国的崛起：挑战与应对

当下，网络信息和数字技术更新进程加快。随技术创新而来的，还有新型的组织、技术应用、产品混合、投资模式等，不仅帮助造就了可在世界范围内紧密联系的网络，还支持了其他融合发展以影响和改造当前国际社会。

可以说，中国现今世界影响力的基础来自于其经济的飞速发展和经济实力的大幅增长，而信息数字技术则成为中国崛起的加速器。中国抓住了且正在好好利用新技术革命的机遇，将技术创新和商业模式创新高度融合，并与制度改革紧密联系，在数字经济方面一直保持稳定提升。尽管在新冠疫情期间，数字经济产业投入下降，互联网、大数据和人工智能企业都受到一定影响，但数字经济在中国的经济结构转型中起到了引擎作用，可以为其他产业赋予更多动能。特别是中国的数字化道路是一条实质的独立自主发展道路， 它由引入外资开始，在国家市场经济政策的推动和鼓励下形成竞争性的市场环境，重视技术转让，且通过自主研发实现产业优化升级，最终扭转了对外资的依赖，实现了快速发展、自我保护和主权完整。

中国在经济体量上已经跻身大国行列，但中国的治理方式和政治理念， 以及中国文化的吸引力和被接受程度在国际上仍旧非常有限。这也在一定程度上阻碍了中国与其他国家深入开展数字技术经济合作。在西方主导的话语体系中，中国延续千百年的政治状态的根基是具有高压性和集权特色的治理方式，因而也被塑造成为了西方自由秩序的对立面，被一些国家有所“提防”。此外，相较传统文化而言，现当代中国文化在全球视野中也仍旧缺位。随着数字经济的发展，中国的数字资源也更加丰富，文化习惯跟随商业贸易融入各国社会，文化元素也被融合在了电影、手机游戏和短视频等媒介形态当中，通过全球网络广泛传播给世界。官方渠道方面，中国国际电视台也搭建了展示当代社会主义中国风貌的互联网平台。但是，从文化资源变成文化优势、到被其他国家认可并产生影响力和号召力，中间还有很长的距离。

其次，受技术单边主义和去全球化思潮影响，当下中国在全球拓展数字业务的外部环境逐渐恶化。自特朗普执政以来，美国不仅在经贸关税方面为中国设置重重“关卡”，也意图维护其数字霸权，否认数字中国崛起的合理性和正当性，对华加大了科技施压力度。2019年8月，美国开始禁止联邦政府从中国的一些科技企业购买设备和服务，华为、中兴通讯位列其中。2020 年7月底，特朗普意图签署政令勒令字节跳动拆分抖音海外版（TikTok）， 在收购失败后又禁止任何美国个人或实体与抖音海外版、微信及其中国母公司进行任何交易。从数字基础设施到软件应用，美国对中国技术企业进行多重围堵和压制，或又可能引起一些国家盲目“跟风”，整体割裂数字国际合作的格局。

自2013年发起“一带一路”倡议以来，中国开始在新丝路经济带进行数字基础设施的铺设，广泛深入连接亚非欧以及广大发展中各国各地区，逐步形成了独特的“数字丝绸之路”项目系列，并传递着新时代中国外交理念。这不仅是顺应和平与发展主流、激发市场活力、促进合作共进的切实举措， 也可以借力项目推进和已经取得的成果，在沿线地区宣传数字国际合作的积极意义，防范美国和西方技术霸权势力延伸和对中国数字能力发展的误读和污蔑。同时，“数字丝绸之路”的推进也可以进一步缓解美中战略竞争带来的地缘政治效应，为中国赢得良好的周边环境以继续把握新技术革新的发展机遇。

“数字丝绸之路”的基础建设：数字平台走出去

中国数字技术“硬”实力的发展给复兴国家软实力和传播中国智慧带来了曙光。首先，数字丝绸之路搭建的重要基础是中国数字平台走出去。随着数字技术的发展，“平台”的概念也逐步被赋予了重要的经济和社会含义。现今的数字“平台”可包括搜索引擎、线上交易中心、新闻和信息汇聚公司、线下电子商贸服务、视频分享和社交网络等。范戴克认为“平台经济” 重新塑造了人们联结、分享信息、消费服务以及从事商务交易的方式，其本身就是为了方便人们组织和管理各类互动关系为中心而搭建。

在具体实践方面，截至2019年4月，已有16个“一带一路”沿线国与中国签定了“数字丝绸之路”建设合作谅解备忘录。以“数字丝绸之路”为契机，中国在缅甸的数字基础设施和平台建设顺利推进，两国合作和开放共享进一步深化。自2018年以来，缅甸的国家交通信息部开始与华为合作，目的是为了在未来五年在缅甸境内普及5G服务和业务；2019年2月，这个计划又得到强调。而对中国来说，缅甸占据连接南亚和东南亚的关键地理位置，其又是东盟和孟中印缅经济走廊的重要经济力量，这可以为中国在该地区进一步开放市场、开展诸如智慧城市的新项目提供地缘支持。印度对中国的“一带一路”倡议秉持不愠不火、在怀疑中参与的态度。2018年年底，印度的电信设备和出口提升委员会因安全原因，请求国家安全顾问禁止从中国企业购买设备。然而，2019年，印度的通信部部长宣布政府并无禁止之计划。印度还积极与中国共建孟中印缅经济走廊和亚洲基础设施投资银行，两国的数字企业也开始逐步互信互利，为本国利益升级技术水平、继续把握数字技术时代机遇。以这两个国家为例表明，不仅是中国，世界各国纷纷出台数字经济发展战略，开启了以数字化为基础的经济和社会转型之路。而中国的“数字丝绸之路”进一步具象了合作的蓝图，以数字经济为抓手、数字基础设施和平台建设先行，积极推进中国经济开放和数字技术“走出去”。尽管它也遇到了一些具体的挑战和问题，但与丝路沿线国家合作总体趋向互惠互利，双边或者多边的数字能力也可在实践中获得培养，引导“一带一路”倡议的整体规划和全面推动。

“数字丝绸之路”的软实力拓展：加强科技文化交流

在“数字丝绸之路”系列具体项目中，“数字丝路国际科学计划”承担了拓展科技文化软实力的重要作用。该计划的英文全称就是Digital Belt and Road，是中国发起的以国际合作科学研究为工作方式和以助力“一带一路”可持续经济和社会发展为基本任务的主题科学计划。它首先计划以空间信息基础设施与能力建设和空间观测研究为主要领域，推动跨国科技创新合作，促进“一带一路”倡议的快速和准确认知，形成合力以在空间大数据建设方面共同进步。“数字丝路国际科学计划”自2016年正式启动，为期10 年，至今已建立8个国际卓越中心，开展所在地区的科学研究支持工作，推广和传播计划的科学理念、方法和应用。

从“数字丝绸之路”科学规划书可以看出，该计划不仅是一个具有先进理念的国际科学服务项目，还是具有完整管理体系的科学研究组织和系统。尽管结构相对松散、涉及利益攸关方众多，但它是为了一个整体目的和主题而服务的，通过建立多元化的合作伙伴关系，让各国的政府、公共服务、高校教育部门或企业等类型的机构参与项目的研究、实施和成果转化，实现“一带一路”合作伙伴国家的多元化发展愿景。在郭华东于《自然》杂志上发表的文章中，他提到加强国际合作是开展该科学规划的优先目的之一，这其中包括与国际组织的广泛合作，如与联合国教科文组织、联合国环境规划署、联合国减少灾害风险办公室等的合作。这种方式为中国与“一带一路” 沿线国家开展外交活动以及与国际组织合作注入了内动力，也成为了国际合作平台和公共产品的新供给者、国际公共问题的“解决方”。国际数字技术科学研究合作与科学技术交流也成为中国软实力提升的重要渠道，且是中国向全球科技治理迈出的重要一步。

数字丝绸之路的理念流动：包容性全球化理念创新

2016年3月的博鳌亚洲论坛上，马云提出了e-WTP的概念，即世界电子贸易平台，其最终目的是服务于“促进全球普惠贸易和数字经济增长，孵化互联网时代的全球化贸易新规则”。如同马云和阿里巴巴一样，诸多中国企业从“一带一路”倡议初期便极其关注相应战略的规划和落实。雷军带领小米以“中国制造”为标语，进入了80多个国家的市场。美团也响应倡议号召，2018年开始对印度尼西亚和印度的线上生活服务应用进行了投资，其对外发布的生活服务大数据受到各国广泛欢迎。新兴民营数字企业更具备国际化视野，也以更加平民化和生活化的方式搭建多元文化理解和融合的桥梁。

通过这些企业的全球数字商贸构想和实践，我们可以看到一种全新的数字全球化的理念设计，是中国国家倡议、商业创新和各国民间经验的融合产物。2015年，国家发展改革委、外交部、商务部联合发布《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》，呼吁“一带一路”应“秉持开放的区域合作精神，致力于维护全球自由贸易体系和开放型世界经济”，“打造政治互信、经济融合、文化包容的利益共同体、命运共同体和责任共同体”。这是在全球数字技术发展和电子贸易推进的情况下，对中国国家意识形态和外交理念倡议的一种解释，也是“包容性全球化”实现的可行途径。刘卫东认为，“包容性全球化”即“丝路精神+全球化”。古丝绸之路本身也由贸易需要而建立，提倡和平为上、友好交往、共同繁荣，翻译为当代的内涵便是“和平、发展、合作、共赢”。“一带一路”就是用丝路精神推动“一带一路”沿线国家的合作，既要“积极发掘中华文化中积极的处世之道和治理理念同当今时代的共鸣点”，又要“弘扬共商共建共享的全球治理理念”，以思想理论的可信与先进强化市场的兴趣与认可，以商贸反哺共同体建设，在沿线国家促进资源有序流动和高效配置。随着中国的技术和经济继续发展，基于数字技术加深各国的联结是“一带一路”倡议的核心方面之一，也必定是利用中国的经济和技术优势在丝路带传播中国智慧和中国道路的重要渠道。而因数字基础建设和贸易相互联系起来的国家也将使这种中国领导下的“包容性全球化”的世界成为现实。我们不能忽略这个理念的激励和引领作用，也应看到在这个理念的支持下数字丝绸之路将会给国际关系注入新的活力，带来新的改变。

总之，这条“数字丝绸之路”的搭建源于百年未有之大变局的大背景，是中国把握新技术革命窗口期的体现，既反馈了在新的技术条件和国际形势变化下沿线各国携手合作的必要性，也见证了中国为平衡世界经济和建设人类命运共同体做出的努力。不得不提到的是，中国数字基础设施搭建和理念走向“一带一路”国家确实也面临着考验，其中各类利益攸关者的关系揉杂，合作的目标以及可以合作的程度之间存在对抗与妥协。中国应秉承优秀的历史传承，应新时代新国际形势和技术条件要求，在这条“数字丝绸之路”上知彼知己，实干为要，继续深入有成效的国际合作实践，不断促进特色外交思想理念的飞跃。

任天威：中共中央党校（国家行政学院）国际战略研究院博士研究生。

文章来源于《公共外交季刊》

中国政府援助在马拉维民众中的影响及认同问题初探

2015年至今，笔者曾在马拉维工作多年。多年的马拉维工作经历使笔者发现，笔者对中马关系的真实体验与现有研究文献及官方报道中的中马关系形成鲜明反差。带着这个反差与疑惑，本文对中国政府援助在马拉维民众中的影响及认同问题做了一个探讨。研究发现，马拉维各社会阶层对中国政府援助及中马关系呈现出“倒金字塔型”的认同模型，而中国政府对外援助的精英路线是造成这一认同模型的主要原因。在民粹主义风起云涌的今天，中国政府的对外援助面临着向社会、民生、安全等领域转型的问题。

1956年中埃建交拉开了中国援助非洲的序幕，经过60多年的发展，中国的对非援助使中非互惠互利，成效显著。为了凸显非洲的政治地位，中国外长至今已连续31年将非洲作为新年首访第一站。而在现有研究文献和官方报道中，中非关系也呈现出“95%的尼日利亚调查对象认为中国对尼日利亚的经济有积极影响”“在新冠肺炎疫情面前，中非患难与共，同心协力”等一片大好局面。

然而，事实、或者说全部事实，是否果真如此呢？

2015年8月至今，笔者一直在马拉维大学孔子学院工作。笔者的教学点在马拉维中部Kasungu县的一个乡镇，因此多年来得以较多地接触马拉维普通大众。在多年的接触中，笔者对中非关系的真实体验却与现有研究文献及官方报道中的中非关系大相径庭：虽然中国政府对马拉维开展了诸多援助， 但马拉维民众似乎并不买账；中马民众之间也不是宣传中的亲密无间，而是矛盾冲突不断（2020年11月10日就有两位中国公民在马拉维遇害）。因此， 带着这个疑惑和反差，笔者计划对中国政府援助在马拉维民众中的影响及认同问题做一个探讨，并从民粹主义视角对中国政府对外援助的转向问题提出一些意见建议。

马拉维各社会阶层对中国的认同

笔者对中马关系的真实体验与现有研究文献及官方报道中的中马关系形成鲜明反差，可以用一个模型对这种反差进行高度概括。

国务委员兼外交部长王毅指出，“在新冠肺炎疫情面前，中非患难与共，同心协力。”非洲方面大体亦如此，仅以马拉维为例，据笔者统计， 2008年至2018年的10年间，马拉维总统4次访华，并盛赞中国是马拉维“伟大的朋友”，这些都说明，至少在官方层面上，中非与中马关系几乎是亲密无间的。

为了驳斥“中国并没有聆听非洲人民的愿望，只是在听从非洲统治阶级的意愿”这一论断，沙伯力和严海容于2009年对非洲九个国家展开了调查， 每个国家涉及调查对象250名，其中包括150名本科生、50名研究生和50名教员。沙伯力和严海容调查后得出了“68%的苏丹人认为中国在非洲的政策大体上或在某种程度上对其国家有益”“76%的肯尼亚人认为中国的快速发展对非洲大陆‘非常有利’或者‘有利’”“67%的埃塞俄比亚人对中国项目感到＇非常满意＇或者＇满意＇”等结论。从沙伯力和严海容的研究我们可 以看出， 非洲的“ 大学师生” 这一精英阶层对中非关系的评价总体来说是积极的， 其满意度维持在60%至70%, 但比官方层面低。

马拉维普通大众与在马谋生的华人华侨之间对立情绪严重，马拉维普通大众间流传的主要是在马华人华侨虐待当地员工、偷税漏税、行贿等负面消息，而在马谋生的华人华侨则认为马拉维雇员好吃獭做、不求上进、 “臼眼狼”， 二者之间的冲突， 甚至抢劫、勒索、谋杀等恶性案件时有发生。当前 的研究文献中我们找不到以非洲普通大众为调查对象来评价中非关系的研究文献， 如果有， 那么他们的调查结论也 一定与笔者的调查结论一致， 即非洲普通大众、包括中产阶级及底层民众对中非关系及中马关系的评价是比较低的，甚至是负面的。

综上所述我们认为，马拉维各社会阶层对中马关系的好感度与该社会阶层的人口比重之间呈现出 一种“倒金字塔“关系。具体如图 1所示。

根据图1所示，我们把马拉维社会分成四个阶层，“第一阶层”指政府高层，“第二阶层”指精英阶层，“第三阶层”指中产阶级，“第四阶层” 指底层民众。在马拉维的社会阶层中，从“第一阶层”的政府高层到“第四阶层”的底层民众，人口所占比重越来越大，但对中马关系的好感度却越来越低，这就是我们根据相关文献及本文调查结果得出的马拉维各社会阶层对中国政府援助及中马关系的认同模型。

中国政府对马拉维的援助效果

中国政府对外援助至今走的是一种精英路线，即援助项目主要考虑受援国官方及精英阶层的需求，而较少顾及社会与民生需求，正如刘方平和曹亚雄指出的那样，“中国对外援助的领域是不平衡的，中国对外援助的重点领域集中在基础设施建设方面，对受援国社会民生和其他领域的援助力度不够。”具体到马拉维而言，2007年末中马建交后，短短的十几年时间里，中国政府援助了马拉维很多项目，包括新议会大厦、国际会议中心、马拉维科技大学、奇蒂帕（Chitipa）—卡龙加（Karonga）公路、农业技术示范中心、国家体育馆、中非棉业马拉维棉花公司、中马友谊小学、乔洛（Thyolo）中学，“万村通”项目、援马医疗队等，此外虽然还有一些医疗器材与药品捐赠、水井项目、无息贷款、化肥援助等其他形式的援助，但毫无疑问中国政府对马拉维的援助也是以基础设施为主。

那么中国政府对马拉维的援助效果如何呢？传统的援助效果评估研究一般是以经济增长率等客观指标来对某一项目的效果做出评估，如朱丹丹和黄梅波对非洲16个受援国2002年至2011年的实际人均GDP、出口增长率等数据进行研究，指出中国政府的“促贸援助”这一方式是非常有效的。同样，在官方报道及现有研究文献中，中国政府对马拉维的援助效果也非常显著，中马之间也是“兄弟”和“朋友”的亲密关系。那么，为何笔者的切身体会却与此有巨大反差呢？黄振乾的相关研究则给了我们不一样的启示。黄振乾以坦桑尼亚为例进行研究，得出了“距离中国援助项目越近的非洲居民，越可能认为国家的经济条件得到改善的同时自身的生活水平也获得提升”等基于主观感知来评估援助效果的相关指标，并进一步指出“传统单纯依靠外部指标（硬性指标）对援助的有效性进行评估是有缺陷的，因此也需要基于受援主体的主观指标（柔性指标）对援助项目进行评价”。黄振乾以“距离”作为评价援助效果的主观指标之一，我们则在此基础上再增加“受益”这样一个主观指标，来探讨中国政府对非洲援助的有效性问题。以马拉维的援助项目为例，新议会大厦、国际会议中心、国家体育馆等援助项目均位于首都利隆圭，从“距离”上来说，离马拉维首都以外的民众太遥远，以至于正如本文调查结果显示的那样，许多首都以外的民众根本未听说过这些项目，或者不知道这些项目是中国政府援助的。而从“受益”角度来说，新议会大厦、国际会议中心只有少数政府高层受益，国家体育馆也只有部分体育爱好者受益，因此可以说90%以上的马拉维民众无法从中国政府的这些援助项目中受益，因此才会出现前文所述的虽然中国政府援助了马拉维诸多项目，但马拉维普通大众却并未感恩，并且还与在马谋生的华人华侨严重对立的局面。那么，为何除了官方声音外，现有研究文献中中非关系也是亲密无间呢？这主要是因为当前评价中非关系的调查研究都是针对非洲的精英阶层，而没有针对普通大众、特别是底层民众来展开调查。还以沙伯力和严海容的研究为例，其研究目的在于驳斥“中国并没有聆听非洲人民的愿望，只是在听从非洲统治阶级的意愿”这一论断，然而他们的调查对象却都是大学师生，即以“大学师生”这一精英阶层代表了所谓的“人民”。因此，虽然沙伯力和严海容的调查结论认为70%左右的非洲人民对中国及中国政府援助项目是满意的，但却掩盖不了中非民间对立情绪严重的事实。

我们认为，中国政府对非洲的援助主要走的是一种精英路线，即援助项目主要考虑受援国官方及精英阶层的需求，而较少顾及社会与民生需求。因此，非洲各社会阶层才会对中国政府援助呈现出“倒金字塔”型认同模型。另一方面，当前评价中非关系的调查研究主要都是针对非洲的精英阶层，而没有针对真正的非洲普通大众，这也正是官方报道与现有研究文献中的中非关系与笔者的切身体验大相径庭的主要原因。

中国政府对马拉维援助的转型

民粹主义（populism）又被称为平民主义或民众主义，是一种政治理念和社会运动。虽然民粹主义具有“重视民意”的积极面，但在政治与社会生活中明显的弊大于利，正如周穗明指出的，“由于其（民粹主义）非理性、草根性和极端性，因而极易被某些政治势力和政治狂人煽动、蛊惑和利用， 导致不可预知的、可怕的社会后果。”近年来，特朗普当选美国总统、英国脱欧等政治事件，使得民粹主义在全球掀起了一波波高潮，在国际政治、经济和社会生活中发挥着越来越重要的作用。

以下将就民粹主义对中国政府对非洲援助的影响进行探讨，并且将用一个民粹主义导致中国对外投资失败的案例，即缅甸密松水电站案例，来导入对这个问题的讨论。

缅甸密松水电站是中国电力投资集团公司计划在缅甸伊洛瓦底江上游修建的一座水电站。该水电站应缅甸政府邀请，由中电投与缅方共同投资开发，并于2009年12月举行前期工程开工庆典。然而到了2011年9月30日，缅甸总统吴登盛却通知国会，称将根据人民的意愿，搁置密松水电站项目。吴登盛给出的停建密松水电站的理由主要涉及环境保护问题、居民生存问题以及安全问题，但事实上，舆论和民意才是造成密松水电站夭折的主要原因，正如李丽指出的，“中电投在项目中更多地关注政府的意见和期望，而忽视了民众和非政府组织的利益和期望。”因此，李丽建议，“企业在‘走出去’的过程中应当重视非政府组织和公民社会的力量，要学会利用民间力量来促进事业的发展。”

缅甸密松水电站一般被认为是民粹主义影响下中国企业海外投资失败的典型案例之一。很明显，中国企业在海外投资一般主要关注政府和官方的意见，而忽视了民意和舆论的影响，在这种情况下，一旦民意和舆论被反对派或别有用心之人煽动起来，那么中国企业的失败就是显而易见的，因为迫于压力，政府和官方也只能顺从民意。

虽然缅甸密松水电站项目是中国企业海外投资的失败案例，但对中国政府的对外援助也具有启发意义。前文提到，中国政府对外援助至今走的是一种精英路线，即援助项目主要考虑受援国官方及精英阶层的需求，而较少顾及社会与民生需求，中国政府对外援助的重点领域也集中在基础设施建设方面，对受援国社会民生和其他领域的援助力度不够，受援国普通大众难以从中国援助项目受益。因此，正如刘方平和曹亚雄所言，“（下一阶段中国政府的对外援助）要增加对受援国民生和安全等领域的援助力度，改变对外援助过度重视经济领域的状况。”据此，我们认为，在当前民粹主义风起云涌的影响下，中国政府的对外援助以及对非援助及对马拉维援助都面临转型问题，即向社会、民生、安全等领域转型。

结语

“国之交在于民相亲，民相亲在于心相通”。这是中国古人的智慧，也是国家主席习近平在2017年5月14日召开的“一带一路”国际合作高峰论坛开幕式上再次强调的中国国际关系的基石。然而，相关研究文献及本文的调查结果却显示，当前的中马关系呈现出“官相亲”而“民不亲”的局面。或许，“官相亲”是中国政府根据自身的外交战略刻意倾斜的结果，那么时至今日，并且在民粹主义影响下，我们认为中国政府的对外援助面临必须转型的问题，即向民间和民生倾斜，向“民相亲”倾斜。

王海璐：马拉维大学孔子学院汉语教师。

李加方：云南大学新闻学院博士研究生。

文章来源于《公共外交季刊》