如何看待当前的南海形势

李肇星

近来，南海形势受到国内外广泛关注，各种信息和观点 让人眼花缭乱。我们到底应该如何看待当前的南海形势？中 国前外交部部长、中国公共外交协会会长李肇星先生的观点 或许能够给我们有益的参考。

中国人民早在两千多年前就在南海有了生产活动。中国很多历史典籍， 如东汉的《异物志》、宋代《岭外代答》和明代的《顺风相送》等都明确记 载了中国最早发现、命名并开发利用南海诸岛及相关海域的情况，包括准确 描述南海诸岛的地理位置和地貌特征。中国历朝历代通过行政设治、军事巡 航、生产经营、天文测量、地理调查、海难救助等手段，对南海诸岛和相关 海域进行了持续、和平、有效的管辖，这在很多中国古代地方志和官方地图 中有明确记载。在漫长的历史进程中，中国确立了对南海诸岛的主权和相关 权益。我建议学者们找机会去一下中国第二大岛海南的海口市，那里的南海 研究院收藏有很多关于南海的历史文物。

在20世纪30年代以前，英、法、日、美等国出版的一些书籍也记载了中 国人民在南沙群岛的生产生活情况。二战期间，日本曾一度占领西沙群岛和 南沙群岛。战后，中国当时的民国政府予以全部收回，并于1946年进驻南沙 主岛太平岛等岛屿。1948年，中国政府对外公布标有南海断续线的地图。中 华人民共和国成立后，中国政府采取立法、行政设治、外交交涉等措施进一 步维护南海的领土主权和海洋权益，比如1951年8月发表的《关于英美对日 和约草案及旧金山会议声明》、1958年9月发表的《中华人民共和国政府关 于领海的声明》和1959年3月设立的“西沙群岛、南沙群岛、中沙群岛”办 事处等。20世纪50、60年代，美国曾通过外交询问、申请测量、通报航行飞 越计划等方式，显示其对中国对南沙群岛的主权的承认。

南海问题开始成为“问题”，是在上世纪六、七十年代。那段时间里 在南沙群岛附近海域发现了大量石油储藏，在此后《联合国海洋法公约》对 大陆架和专属经济区制度作出了规定。这些岛礁、海域的战略和经济价值立 即凸显。在此背景下，菲律宾、越南等国相继对南沙群岛及其附近海域提出 主权要求，派兵侵占南沙群岛部分岛礁，填海造地，部署武器，建设民用设 施，还在周围海域大肆开采油气等各种资源。这片长期宁静的海域逐渐引人 关注。

作为南海最大的沿岸国，中国一直致力于实现自己的和平发展，最不 愿看到的就是包括南海在内的周边生乱生战。中国政府在坚定维护在南海领 土主权和海洋权益同时，始终致力于同有关直接当事方在尊重历史事实基础 上，根据国际法通过谈判协商解决争议；在争议解决前通过规则机制管控争 议，维护本地区的和平稳定。

为此，中国与其他南海周边国家进行了坚持不懈的外交努力，取得了积 极成果。例如，中国与东盟国家经过多年的密集沟通和协商，在2002年11月 签署了《南海各方行为宣言》。宣言的主要内容包括：承诺由直接有关的主 权国家通过友好磋商和谈判，以和平方式解决领土和管辖权争议，而不诉诸 武力或以武力相威胁；承诺共同维护在南海的航行及飞越自由；承诺保持自 我克制，不采取使争议复杂化、扩大化和影响和平稳定的行动，以建设性方 式处理分歧等。宣言签署以来，中国与东盟国家先后举行了12次高官会和17 次联合工作组会议，落实宣言精神，开展中国海上务实合作，启动“南海行 为准则”磋商并取得进展。

中国与有关声索国也开展了双边磋商与合作。中越双方通过平等协商划 定了两国在北部湾的领海、专属经济区和大陆架界限。两国的双边关系指导 委员会每年都举行会议，就妥善处理海上争议、推动海上合作进行探讨。中 越已开展北部湾湾口外的共同考察，并建立工作组研究北部湾和南海更大范 围的共同开发。中菲通过南海建立信任措施工作小组等渠道多次磋商，就在 南海保持克制、不采取可能导致事态扩大化的行动等达成过共识。中菲越三 国还于2005年签署《在南中国海协议区三方联合海洋地震工作协议》。中国 与马来西亚、印度尼西亚、文莱也一直就妥善管控南海局势、推进海上合作 保持密切沟通。

在中国与周边国家的共同努力下，南海局势长时间总体保持稳定。南海 目前是世界上航行最自由、最安全、最繁忙的海上通道之一，每年约有十万 多艘船只承载着世界70%以上的国际贸易在南海安全、自由地通行。从上世 纪90年代初至2015年，中国与东盟国家贸易总额从不到80亿美元增至4722亿 美元，增长约60倍。东南亚大部分国家的经济总量也都增长5倍以上。实践 证明，国家间存在领土和海洋权益争议并不可怕，只要各方本着友好真诚、 互谅互让的精神，坚持谈判协商管控和解决争议，是能够推进各领域合作、 实现互利共赢的。

最近南海问题引起世界关注，一个重要原因是菲律宾于2013年1月单方 面提起所谓南海仲裁案，将中菲南海争议提交国际仲裁。

其实，中国和菲律宾早已在双边关系有关文件中多次确认“通过谈判解 决南海有关争议”，中、菲两国都签署了的《南海各方行为宣言》中也明确 规定“由直接有关的主权国家通过友好磋商和谈判，以和平方式解决领土和 管辖权争议”。菲律宾将中菲南海争议提交第三方仲裁违背了这些承诺，侵 犯了“约定必须遵守”的原则。 《联合国海洋法公约》280条和281条明确规定缔约国有自主选择争端解 决方式的权利。中菲之间已就通过谈判解决南海争议做出明确选择并排除了 其它解决方式，《公约》规定的第三方强制争端解决程序根本不适用于中菲 关系。菲提起“强制仲裁”，侵犯了中国作为《公约》缔约国的合法权利， 也违背了国家同意原则。

菲提起仲裁的有关事项涉及是南沙群岛部分岛礁的领土主权问题，是 中菲海洋划界不可分割的组成部分。领土问题不属于《公约》的调整范围。 2006年中国根据《公约》第298条做出了排除性声明，将涉及海洋划界等方 面的争端排除在公约争端解决机制之外。包括中国在内的30多个国家做出的 排除性声明，构成《公约》争端解决机制的组成部分。菲通过恶意包装，规 避中方排除性声明，是在滥用《公约》争端解决程序。

由此可见，菲律宾单方面提起的所谓仲裁案本身就违反了中菲双边协 议、《公约》规定和国际仲裁一般实践，是非法的。菲此举不是为了解决与 中国的争议，而是企图借此否定中国在南海的领土主权和海洋权益，以此掩 盖非法侵占中国南沙群岛部分岛礁的事实。菲方希望通过炒作南海争议和 发起“滥诉”给中国扣上“不遵守国际法”的帽子，这完全是法律外衣包 装下的政治挑衅，严重毒化了南海问题的气氛，破坏了在南海地区适用的 国际规则，也破坏了通过谈判协商和平解决争议、共同维护南海和平稳定 的努力。

中方从一开始就采取了不参与、不接受这一仲裁的立场，坚持直接同 当事国通过谈判协商解决争端。应菲单方面请求建立的仲裁庭从一开始就缺 乏存在的法理基础，对有关事项没有管辖权，其自行越权做出的裁决是无效 的，没有拘束力。中方不会接受裁决结果，不会接受任何以裁决为基础的主 张和行动。中国这一立场完全符合包括《公约》在内的国际法，是尊重国际 法、维护《公约》完整性和严肃性的行为。我们欣慰地看到，中国的这一立 场已经得到了约60个国家支持。孰是孰非，公道自在人心。

南海问题牵涉历史、地理、人文、法律、国家利益和民族感情等诸多 因素，复杂敏感，理应由南海周边国家进行协商解决。令人遗憾的是，近年 来，个别域外强国越来越多地表现出对南海问题的“过度关心”。它们的一 些高官无论是双边交往还是参加国际会议，逢人必谈所谓南海安全问题，似 乎南海已经是一片乱局，航行不自由，草木皆兵。然而事实是，南海数十 年来保持着总体稳定和安宁，未出现过航行自由受到威胁的事件，比世界 上其他很多地方太平得多。真正了解南海局势和有关经纬的人们都知道， 所谓南海安全和航行自由问题只是个别域外国家为介入南海问题刻意制造 的借口而已。

有的国家不肯加入《联合国海洋法公约》，却喜欢以《公约》为依据指 责中国。更令人费解的是，有人指责中国1948年公布的南海断续线主张不符 合1982年通过的《公约》。一些人反复批评中国在南沙群岛自己的领土上进 行岛礁建设是“改变现状”和“搞军事化”，而对越、菲等国在非法侵占中 国的南沙岛礁上部署大量武器却视而不见；一些人指责中国民事执法船只对 黄岩岛正常的渔业管理活动是“以大欺小”，却忘记了2012年菲军舰在黄岩 岛海域对手无寸铁的中国渔民强施暴力。这种双重标准的攻击和指责显然是 夹带着私利和险恶阴谋。

一段时间来，某大国明显加强在南海周边的军事部署，还和某域内国 “肩并肩”联合演习增加了“失岛夺回”、“联合巡航”、油井防护等颇费 心计的科目，其舰机多次抵近甚至进入中国南海有关岛礁邻近海空域，侵犯 了中国主权和安全。这些行动才真正威胁南海和平稳定和航行自由，导致南 海“军事化”。

早在2014年的中国—东盟外长会上，中国与文莱等东盟国家就积极倡导 解决南海问题的双轨思路，即有关争议由直接当事国通过友好协商谈判寻求 和平解决，而南海的和平稳定则由中国与东盟国家共同维护。这是有效管控 和妥善处理争议，保持地区和平稳定的正确途径。我们真诚希望域外国家能 尊重地区国家的努力，而不是挑拨离间和直接破坏稳定。

南海和平稳定是中国的重大利益所在，也是所有南海沿岸国和南海航道 使用国的利益最大公约数。中国一贯遵守《联合国宪章》的宗旨和原则，尊 重和践行包括《联合国海洋法公约》在内的国际法，坚持通过谈判协商解决 争议和管控分歧，真诚维护各国依据国际法在南海享有的航行和飞越自由， 致力于把南海建设成和平之海、友谊之海和合作之海。我们坚信正义必胜、 和平必胜、人民必胜。

李肇星：中国公共外交协会会长。