战后日本外务省公共外交的发展与挑战
包霞琴
二战后，日本由于其特殊的“战败国”身份，所以在外 交上特别注重国家形象的重新建构。在整个冷战时期，日本 外务省的公共外交与战后日本的国家复兴战略和经济大国战 略相配合。冷战结束后，日本为了保持和提升其在国际社会 的地位和影响力，特别注重国家“软实力”和“品牌国家” 的建设，加大了对公共外交的投入和动员。但是，由于日本 经济的停滞不前与政局的动荡不定，日本外务省的公共外交 面临巨大的挑战。
冷战时期日本的公共外交 二战后，日本由于其特殊的“战败国”身份，所以在外交上特别注重 国家形象的重新建构。在整个冷战时期，日本外务省的公共外交与战后日本 的国家复兴战略和经济大国战略相配合，大致分为三个阶段。
公共外交的起步
二战后，日本在盟国的占领下，外交空间极其有限。1951年12月，日 本即将结束被占领、恢复国家主权的时候，重新制定了《外务省设置法》， 将“情报部”提升为“情报文化局”，属下设立第一到第四课，分管国内媒 体、外国媒体、文化交流、国际文化机构。可以说，日本外务省在这个时候 才真正奠定了公共外交的基础。
当时日本外务省的公共外交主要采用播放电影、展示照片等方式，给 外国国民介绍日本文化和提供基本社会信息。到了60年代，围绕着修改日美 安全保障条约问题，日本出现了大规模的反美斗争。日美两国政府为了改善 双边关系，在1962年设立了“关于文化及教育交流的日美共同会议”机制， 形成了探讨两国扩大文化、教育交流的平台。1964年，外务省为了进一步加 强文化交流和人员交流活动，把“情报文化局”属下从事文化事业的部门提 升为独立的“文化事业部”，并下设文化第一课和文化第二课。 建构“富裕和平国家”形象
进入20世纪70年代后，日本基本上确立了经济大国的地位。在经济成 功的背景下，国际社会对日本政治、社会、文化的关注也提高了，美国和东 南亚国家甚至出现了反日游行示威，批评日本过度追求经济利益。同时，日 本如何应对资源、能源问题、国际金融、贸易问题等全球化的课题，也引起 国际社会的关注。为了化解上述矛盾，日本政府认识到光靠经济外交远远不 能解决问题，必须通过文化的手段去安抚人心。其重大举措就是设立日本国 际交流基金。
1972年5月，日本政府出资50亿日元创建了日本国际交流基金，其主旨 是“通过有效地开展国际文化交流事业，加深各国人民对日本的了解，增进 国际社会间的相互理解，在文化和其他领域对世界做出贡献，维持和发展良 好和谐的国际关系”。国际交流基金开展的主要工作是促进国际交流、增强 海外日语教育、支持日本研究及文化交流，国际交流基金的活动由外务省文 化事业部文化第一课专门负责。直至今天，国际交流基金依然是日本公共外 交的最主要执行机构之一。 20世纪70年代，日本政府公共外交的主要对象是东南亚各国和美国。
1975年日本外务省开始对东南亚实行文化无偿合作，1978年日本政府又出资 50亿日元设立了东盟文化基金，1980年开始实行以东盟青少年为对象的奖学 金制度。20世纪70年代，日美之间经济摩擦不断激化，为了缓和矛盾、消除 误解，日本政府加强了对美公共外交。例如，外务省举办论坛会及演讲会， 邀请美国有识之士参加；邀请美国人考察日本经济合作项目现场；给美国电 视台提供短片电影；在美国报纸上刊登宣传性文章；出版英文传播资料并发 给有识之士；邀请美国各界领袖访问日本。1973年日本国际交流基金向美国 十所重点高校各捐100万美元，资助其进行日本研究。
日本的“国际化”目标
到了20世纪80年代，国际舆论要求日本作为经济大国应该为国际社会 做出相应贡献的呼声越来越高，另一方面，日本政府也提出了国际化和大国 化的国家发展战略。为了配合“政治大国”外交战略，1984年，外务省解散 了情报文化局，创立了文化交流部和外务报道官组织，在大臣官房新设了外 务报道官，并将外国新闻报道室改为国际报道课。对外宣传和国际文化交流 在组织上的分工取得了进展，公共外交的力度得到增强。
1984年，国际交流基金和财团法人日本国际教育协会合作，首次实行 了日语能力考试，各国学习日语的人数不断增加，研究日本为什么能成功成 为学术界热门研究课题，美国著名学者傅高义的著作《日本第一》影响深 远。1988年竹下登首相在访问欧洲时发表了题为“日本为世界做贡献”的演 讲，提出了“国际合作构想”三原则：为世界和平而加强合作；扩大政府开 发援助；加强国际文化交流。其中“加强国际文化交流”的具体内容包括： 支援外国人学习日语，积极应对外国对日本的关注；扩大人员交流；在世界 文化遗迹的保护方面提供合作；增设从事文化交流的海外据点，强化实施文 化交流的体制；强化传播日本真实面貌的宣传功能。这些政策的实施，使日 本在国际社会的影响力得到提升，日本的国际形象也得到改善。
冷战结束后，日本泡沫经济崩溃，经济陷入停滞缓慢发展阶段，国际 竞争力有所下降。为了保持和提升日本在国际社会的影响力，实现大国战略 目标，日本外务省致力于“软实力”和“品牌国家”的建设，公共外交进入 战略化的新阶段。
2002年，美国学者道格拉斯·麦克格雷在《外交政策》上发表了题为 《日本国民酷总值》一文，高度评价了动漫、流行音乐、电玩、家电产品、 时装、美食等日本流行文化在国际上的影响力。他认为国民酷总值也是软 实力的一种形态，可与国民生产总值一样作为衡量国家实力的一项指标。 2004年6月，美国著名学者约瑟夫·奈在日本《外交论坛》发表了题为《日 本的软实力：局限与可能性》的文章，提出“日本虽然经历了十年的经济 萧条，但即便在这种情况下，也在不断地以文化为基础增强软实力。”确 实，在经济萎靡不振的形势下，日本政府动足脑筋，加大了对公共外交的 投入与建设。
2004年12月，小泉首相设立了“推进文化外交恳谈会”机构，强调文 化外交的重要性。2006年，麻生太郎外务大臣提出《文化外交的新设想》， 提议日本要大力推出动漫等流行文化，并提议日本应该考虑创设漫画的诺贝 尔奖。为此，日本外务省又进行机构调整，于2004年8月创立了“广报文化 交流部”，把“外务报道官组织”属下的“海外广报课”改名为“综合计划 课”，并将它与文化交流课一起隶属于新设立的“广报文化交流部”。 日本公共外交的信息技术化也取得很大进展。2005年7月，外务省在外 务报道官组织内设立了信息技术广报室，全面改革外务省网站和海外使领馆 网站，加强了利用因特网的对外传播活动。此外，外务省还委托非政府组织 的“日本网站”（WEB JAPAN），加强对外宣传日本。2009年7月14日，外 务省在视频浏览网站优图（YouTube）上开设外务省动画频道，上传外务大 臣记者招待会等动画。
2008年2月，外务大臣咨询机构“海外交流审议会”向高村正彦外相提 交了题为《关于提高日本对外传播力度的措施与体制》的咨询报告。根据这 个报告，日本政府在以下五个方面做出了调整与改革。 国际电视传播。2008年4月，日本放送协会（NHK）设立子公司株式会 社日本国际放送(Japan International Broadcasting Inc，简称JIB)。2008年12月 开始实现了电视节目全面英语化。到2009年7月为止,能收视日本放送协会世 界频道的国家增加到66个国家，普及到1亿1000万户家庭。
扩大日语教育。到2009年12月为止，国际交流基金已在世界各国设立 了69个日语教育中心。为了促进世界各地日语教育中心之间的合作，国际交 流基金组织了名为“樱花网”的合作网。
有效开展流行文化等日本现代文化的传播。日本外务省于2007年设立 了“日本漫画大奖”，并任命多啦A梦为“动漫文化大使”。2009年4月，外 务省公共外交部部长又任命3名年轻女性为“日本流行文化大使”(俗称“可 爱大使”)。日本的流行文化在世界各国广泛流传。据日本经济产业省统 计，全世界放映的动画片中，有近六成是日本制作的。日本动漫、影视和电 玩产品于1992至2002年间增加了300%，成为日本最大的出口产业。
通过有识之士进行对外政策传播。日本外务省还积极邀请外国学术界 名流、产业界领袖、新一代精英及媒体人士访问日本。公共外交部和外务报 道官组织从世界各国每年共邀请约500人。除此之外，各地区部门如亚洲大 洋洲局有他们各自的针对该地区的邀请外国人访日项目。外务省派遣有识之 士到国外参加学术研讨会，日本政府还通过国际交流基金与各国日本研究机 构合作，进行综合性支援；扩充当地图书馆；资助学术会议。该项目对象目 前有34个国家64所研究机构。
有效进行针对重点地区的对外传播工作。海外交流审议会报告指出， 日本需要特别重视亚洲国家，尤其是中国、韩国、东南亚等近邻国家。在 2007年1月举行的东亚首脑峰会上，安倍晋三首相提出“21世纪东亚青少年 交流计划”，力图到2012年每年邀请6000名青少年赴日访问。
日本政府大力推进公共外交确实取得了一定成果。据美国《时代》周刊 2009年公布的调查显示：日本国际形象从2007年起连续位居世界第一。《软 实力大国》的作者渡边康认为，日本政府通过娱乐和语言输出日本文化，以 一种更自然的方式融入国际社会，这种传播确实改变了日本的国家形象。
日本公共外交的挑战
公共外交是日本拓展其国家影响力的有力手段，日本外务省不仅调整 相应机构充实力量，而且推出一系列活动，受到了国内外媒体的广泛关注。 但是，日本的公共外交还面临很多问题和挑战。
政局动荡和国家战略的摇摆不定是影响公共外交的第一要素。冷战结 束后，日本经济陷入了持续的不景气之中，政府更迭速度屡创世界纪录。 在这样的情况下，日本无法有效地制定稳定的可持续的国家发展战略。日 本向何处去？未来日本在国际社会的定位究竟是什么？这些日本发展中最 深层次的问题的不确定性影响了日本外交战略的制定。同时，政府更迭和 党派之争严重影响了日本外交的连续性，造成外交政策的多变与混乱。因 此，公共外交作为外交的一种方式，受制于日本国策和外交战略，在这样 的情况下，日本的公共外交只能在事务层面上多些作为，而战略性、指导 性的思路严重不足。
政府财政预算的问题。近20年来，日本经济一直低靡不振，国家财政 赤字严重。日本是发达国家中财政赤字最大的国家。为此，公共外交的预算 也受到影响。例如，外务省预算中“广报文化交流及报道对策费”从2008年 度的31亿2200万日元削减到2009年的29亿3200万日元，2010年更是减到24亿 5200万日元，也就是说从2008年到2010年减少了30%。此外，海外交流审议 会的第一个提议“强化电视对外传播”也面临着资金上的困难。日本民主党 上台执政后，对每个政府部门的经费用途都进行严格审查。所以外务省公共 外交的发展面临着资金上的限制。
政府部门之间及非政府组织之间的协调问题。在日本，从事公共外交 的机构除了外务省之外，还有文部科学省文化厅、国土交通省观光厅、总务 省的日本放送协会国际电视频道、经济产业省等政府机构，此外还有大量的 民间机构。这些机构和组织的协调和分工是非常重要的。但日本现在没有统 筹的机构，造成大量资源的浪费。日本学者提议创建常设协商组织“公共外 交战略会议”，由负责公共外交相关活动的对外宣传、国际文化交流、国际 广播等各机构的局长级人士构成，承担制定统一的“公共外交战略”的任 务。同时，政府如何利用民间机构开展公共外交也是重要课题之一。
日本公共外交具有非常明显的输出价值观的动机。它往往只关注传播 本国文化或政策,忽略接受方的重要性。中国学者吴咏梅就深刻地分析道： “日本努力将海外对日本动漫、影视、电子游戏和美食等现代日本文化的兴 趣转化为政治资本，通过动漫文化促进日本与海外的相互理解与友好，输出 日本的国家价值观并实现其文化战略。”日本政府的这种动机实际上并不成 功，因为接受一个国家的流行文化并不意味着一定喜欢和接受这个国家本 身，很多中国年轻人喜欢日本动漫、音乐，但当双边关系出现问题和摩擦 时，讨厌日本的情绪就会上升。所以，日本在推进流行文化外交的时候,一 定要谦虚地接受这一事实。在客观评价公共外交的同时还必须清醒地看到其 局限性。
包霞琴：复旦大学国际关系与公共事务学院副教授。