2019年中国公共外交研究综述
2019年是新中国成立70周年，对中国公共外交也是十分重要的一年。“一带一路”相关的公共外交深入开展，讲好中国故事深入人心。本文梳理了2019年发表的数百篇中国公共外交研究相关的文献，从中遴选出五个板块进行整合与综述，以呈现2019年中国公共外交研究的整体面貌。
公共外交在各国外交战略中占据重要地位，其由政府主导，以外国政府、外国公众为对象，以提高本国形象为目的。中国公共外交的发展趋势往往与国家政策紧密结合。党的十八大报告提出要“扎实推进公共外交和人文交流”；十九大报告提出要“推进国际传播能力建设，讲好中国故事，展现真实、立体、全面的中国，提高国家文化软实力”。2019年中国公共外交研究主要围绕“一带一路”倡议、讲好中国故事、媒体外交、文化外交几方面展开，同时涉及美国及中国周边国家的公共外交研究，以对中国的公共外交发展提供经验和教训。
“一带一路”背景下的中国公共外交
自2013年习近平主席提出建设“新丝绸之路经济带”和“21世纪海上丝绸之路”的合作倡议以来，中国在促进国际合作、加深国家间友好关系方面进行了新的探索，中国公共外交事业取得了新发展。在2019年中国公共外交研究中，学者基于“一带一路”背景，对中国与周边国家的公共外交、城市外交、媒体外交、文化外交等方面展开研究。
“一带一路”背景下中国周边公共外交的相关研究。中国按照“亲、诚、惠、容”理念和“与邻为善、以邻为伴”周边外交方针深化同周边国家的关系，但目前仍存在挑战和不足，部分学者也对此提出了针对性建议。周子渊、唐红梅在《“一带一路”背景下柬埔寨中国国家形象建构研究》中提出，要改进中柬公共外交中官民沟通机制失衡、媒体对中国国家形象传播不足、民间参与力量较弱的问题。张辉的《“一带一路”背景下中国对哈萨克斯坦的公共外交》从学术交流的角度指出，中国在与中亚地区开展公共外交时需大力培养精通哈萨克语或俄语等当地语言的人才，开展学术交流活动， 大力推介“一带一路”。在对南太平洋岛国地区的公共外交方面，学者张颖考虑到该地区的特殊性和各方在该地区的博弈，在《试论“一带一路”倡议在南太平洋岛国的实施路径》一文中重点强调了人文交流的重要性，强化汉语培训、人力资源培训，重点关注精英阶层对华的深度认知，培养“知华派”“亲华派”，向普通民众传播中国文化和价值观等。另外，黄忠、唐小松的《中国对印度公共外交评析》和刘蓓蕾的《中国对东盟国家的公共外交研究》也分析了实施主体朝多元化发展和人文交流、文化交流、教育交流、媒体交流在与“一带一路”沿线国家公共外交中的重要作用。
“一带一路”背景下的媒体外交。新媒体的发展催生了新媒体公共外交，也为“一带一路”倡议的实施提供了更为便利的条件，多名学者据此展开研究。李红秀在《“一带一路”倡议下的新媒体公共外交：理论与实践》中提出，实现“一带一路”新媒体公共外交需加强官方网络媒体建设，利用社交媒体平台培养政府意见领袖，加强与民众的双向互动交流，同时建立负面信息传播的应急应变机制。张萌、赵永华基于数字化时代的特点，在《新公共外交视域下国际受众成像与信息结构解析》中分析了如何将“一带一路”倡议进行生活化表达，以及如何实现文化传递的在地化路径，为国内国际受众提供一个可积极参与的公共协商空间。
“一带一路”背景下的文化外交。如何在“一带一路”的格局内推动中华文化“走出去”、实现“民心相通”的问题也是近年来学界较为关注的话题。蔡明宏在《中国福建民间信仰在东南亚的传播力研究——基于“一带一路”视角》中展现了福建民间信仰以其民本性、世俗性、文化性和中华性的特质，担负起与东南亚各国进行文明对话、传递中华文化、营造中国图像的新公共外交使命。章远从宗教外交的角度出发，其《21世纪海上丝绸之路与中国化宗教外交构建》一文肯定了基于本土化特质、兼具全球性认同的中国佛教在建设人类命运共同体、实现世界和平交往中所做的贡献。此外，翟旭瑾浅析了中国与巴布亚新几内亚乒乓外交的成功经验与重要战略意义，论述乒乓外交如何推进公共外交主体多元、内容多元、传播多元，跨越文化差异，树立良好国家形象。
讲好中国故事，构建中国形象
讲好中国故事是当下中国公共外交建设的核心命题，也是十八大以来我国公共外交建设的创新进展。在2019年中国公共外交研究中，学者从故事传播主体、故事议题设置、故事传播方式等角度进行“讲好中国故事，构建中国形象”方面的相关研究。
王群在《习近平海外署名文章的外交意蕴与价值旨归》中对习近平主席在出访国的重要媒体上发表的署名文章进行文本分析，总结了其以平易近人的语言艺术表达中国理念、讲述中国故事对中国公共外交的推进作用。同时，在新环境下，除与“一带一路”沿线国家开展公共外交需讲好中国故事外，中国企业作为中国公共外交的主体之一，在“走出去”的进程中也需努力成为中国故事的生动讲述者、自觉传播者。张美景在《民营经济故事的公共外交维度——兼论经济主题宣传出版》中便从故事议题设置的角度，为民营企业如何改变以往对外交往中程式政治化、手段数字化、视角偏差化的范式，而通过更多有情节、有情感、有温度、有思想的中国故事积极塑造良好形象上提供参考。冯来刚则从故事传播角度出发，论述了“走出去”的企业在海外形象建设与传播实践中利用好属地媒体讲好中国故事，以及用好中国驻外媒体讲好企业海外故事的意义。另外，戚剑玲、徐健通过《外宣期刊的模式转向》展现了如今的外宣期刊通过多元化叙事的创新模式逐步探索“讲好中国故事”的外宣模式新路径。
公共外交中的媒体外交
媒体是公共外交的利器，是外交决策中必不可少的关键要素。在2019年中国公共外交研究中，学者从媒体与智库的关联性、新媒体环境下媒体外交的新机遇和新挑战、地方媒体在公共外交中的作用等方面进行深入研究和探讨。
首先，李凌创新性地研究了《媒体智库生发的背景、原因与意义》，认为近年来由于国家号召、技术变革、业务变化、智媒融合等原因，媒体向智库转型。王莉丽也在《智库公共外交：概念、功能、机制与模式》中提出相似观点，并认为智库公共外交能塑造和影响舆论，而“智库+媒体”的融合发展，也将有助于开展公共外交，在国际舆论空间提升国家意识形态权力。
其次，随着以移动互联网、大数据技术及人工智能为代表的新媒体技术的高速发展，媒体公共外交也呈现出很多新变化。郑振锋、邓科在《公共外交价值视阈下中越跨国族群信息传播研究》中提出，新媒体公共外交在信息传播互动性、双向性的基础上实现对目标受众的“精确投放”，并获得更真实的信息反馈，从而使相关外交决策更科学和有针对性。陈婷也在《新公共外交的内涵、特征及对我国外宣媒体的启示》中表明我国外宣媒体也应借助新媒体的优势，重视与国际公众之间多样化、多渠道、立体化的互动与双向影响。但与此同时，新媒体环境为公共外交注入了更多舆论变量，加之如今外交活动主体的多元化，这在一定程度上便增加了外交互动结果的不可控性及政策目标实现的不确定性。为此，任远喆等研究了《组织文化理论下的数字化与当代外交转型》，认为数字时代的公共外交虽呈现出透明化、扁平化、新伦理化的特点，但本质并没有根本转变，只有在传统和新兴、虚拟和现实、技术和理念之间实现平衡，才能真正掌握“21世纪治国方略”。
第三，地方媒体在公共外交中的作用也引起了学界的关注。郑笑眉发表了《大外交格局下地方媒体公共外交能力建构》研究成果，探讨了主流媒体和地方媒体之间的关系，强调地方媒体不应局限于成为媒体“国家队”的观众和替补，而要承担“场上队友”的角色，成为立体化的外交行为者、国际事务的承担者，开展多主体、多层次、多渠道的公共外交。
最后，王志军、陈祺炜创新性提出让中国建筑与环境构建当代外交的场所“媒体”，《建筑助力“公共外交”》探讨了如何通过增加建筑公共空间的开放性、结合地域化共性、表达中国文化等途径助力公共外交。
公共外交中的文化外交
文化外交是公共外交的早期形态，其在公共外交中的重要作用日益凸显。在2019年中国公共外交研究中，学者主要从文化外交主体、形式、效果三方面探究公共外交中的文化外交。
在文化外交主体方面。刘海燕基于学者赵启正提出的“公共外交图示”，在《公共外交视域下的中国文化海外传播路径研究》中呈现了中国文化在海外传播的八条路径，包括孔子学院、少林寺海外分部等民间性传播； 出口贸易文化产品（如动漫、游戏）等基于经济意图的文化传播；目的国政府民众基于多种意图进行的主动性文化受容等。
在文化外交形式方面。首先，王姗姗开展《孔子学院在中国文化国际传播中的作用和使命探究》专题，挖掘了孔子学院作为中华民族文化推广者的角色，其打造的大众人民学习汉语和中国文化的平台为世界各国高级知识分子、政界、商界、民众搭建了桥梁，使公共外交主体更广泛。其次，公共图书馆也成为了公共外交的有效载体，刘晔欣在《上海图书馆公共外交实践探析》一文中指明公共图书馆的学术交流和文化传播的天然属性，倡导各地图书馆积极承担向外国公众表达本国国情、说明本国政策、回答本国问题、展现中国面貌的外交责任。第三，郭惠民挖掘了公共外交中音乐外交的潜力和模式，鼓励在全球化、多元文化时代，探索基于人类情感和集体记忆的音乐伦理所构架的全球沟通对话交流之路。最后，体育作为一种社会文化现象， 也和公共外交也有着不可分割的联系，是文化外交的一大有效途径。张丽通过《公共外交视角下体育赛事推动北京国际交往功能提升研究》，总结了重大国际体育赛事的公共外交特征。张德胜、王创业、胡羽通过《习近平的体育外交风格研究》，表明习近平主席“亲民风、接地气”的“超级球迷”形象能起到拉近距离、产生好感的公关效果，让外国公众产生感情迁移，进而影响外国政府对中国的态度与政策。另外，王超然从中国学生体育组织角度出发，指出体育研修培训、海外留学、体育冬夏令营等形式所承担的公共外交使命。
此外，学者们还研究了文化外交近年来出现的新形式，如汤平的《以传播中国文化之公共外交为导向的英语学习》、宿琴的《高校外语教学中公共外交能力培养的教学模式研究》、陈晨的《军事公共外交时代背景下的军队院校外训翻译刍议》、李飞的《论旅游外交：层次、属性和功能》、张国斌的《让礼治拥抱公共外交》等。
在文化公共外交的效果方面。叶龙在《文化外交：无处不在或者不存在》中构建了基于有效文化外交的具体因素、内部特征、与其他公共外交部分的联系等维度的分析框架，探讨文化公共外交有效性的问题。由于文化外交是公共外交中的关键部分，因而研究有效的文化外交将帮助我们对公共外交产生更深刻的认识，有助于探索公共外交的有效性。
对其他国家公共外交的研究
2019年是中美建交40周年，因此在2019年中国学者对其他国家的公共外交研究中，以美国公共外交作为研究对象的文章较多，学者们借助美国在军事公共外交、非政府组织公共外交、民间交流、新媒体公共外交中的经验和教训，为中国开展公共外交活动提供启示。
美国公共外交依然是研究的热点。詹林、吴雪艳在《美国对印尼的军事教育培训援助：内容、目标与成效》中分析了美国在对印尼传播美国军事技能、训练体系、民主自由价值观念的同时，培育印尼民众对美国的认同，推动美国外交战略的实现路径，这对我国目前正开展的外警培训、外军交流具有借鉴价值。在非政府组织公共外交方面，尹君的《美国非政府组织参与湄公河流域国家社会治理的机制研究》梳理了美国近年来对湄公河流域国家的公民社会形成、经济发展、环境保护等做出的重要贡献，肯定了非政府组织对提升自身在他国的知名度和认同感，传播美国意识形态和价值观念，以及培育民众基础的重要推动力，这为中国如何加强政府与社会组织的合作开展公共外交活动提供了参考。在民间交流方面，韦红、卫季的《美国对印尼的民间外交及其对中国的启示》提出中国应加强与各个阶层的对话、交流与合作，并坚持本土化导向和双向交流，宣传和实践中国和平发展、合作共赢的理念和对外政策。在新媒体时代的公共外交方面，陆玺砚的《公共外交视角下美日驻华大使馆对华传播特点与启示》一文概括了美、日两国驻华大使馆微信公众平台的栏目设置、推文习性、内容发布等方面的特点，欧亚、吉培坤的《“后真相”与“假信息”：特朗普执政以来美国公共外交的新动向》探索了美国公共外交通过强化对信息或网络领域资源的调动能力回击外国政府发动的“信息战”的方式，这都为中国如何发挥新媒体的传播力在公共外交中的作用提供了操作经验。同时，学者江涛还探索了中美建交40年期间美国对华定位和认知的变化，表明美国政府和精英的对华定位和认知日趋负面，而普通民众对华的认知并没有太大波动，这将影响未来中国对美传播模式的转变。
此外，2019年中国学者还对周边国家的公共外交进行研究。关于日本的公共外交研究，由凯宇的《日本对东盟国家的青年公共外交及启示》指出青年公共外交是公共外交的重要内容，日本对东盟国家的青年公共外交遵从以日本文化与亚洲文化共通为基本内涵，鼓励双向交流，并由政府提供支持与保障，以构建长久持续的人脉网络。在韩国的公共外交研究上，韩德睿的《韩国对华公共外交战略：环境、目标和对象》也肯定了青年公共外交的重要地位，韩国将对华公共外交的大部分资源用于中国青年群体，积极发展针对中国青年的文化事业，最终获得了短期收益以及中长期的战略回报，这种循序渐进且强目的性的公共外交战略值得中国借鉴。在澳大利亚的公共外交研究上，刘丹、唐小松在《澳大利亚对中国周边国家的公共外交——以东南亚为例》一文中梳理了澳大利亚对中国周边国家公共外交中所采用的，具有针对性、历史连贯性与整体参与性的“点—线—面”系统工程，要求中国需与澳大利亚保持紧密沟通、逐渐明确其战略意图，以对澳大利亚对周边国家的公共外交重点及影响采取相应外交措施。
总体来看，2019年中国公共外交研究积极响应“一带一路”“讲好中国故事”“提高国家文化软实力”等国家倡议，结合新媒体、新环境、新变化，在“一带一路”背景下的公共外交、媒体公共外交、文化公共外交等领域取得丰硕成果。未来中国公共外交研究应加强目标导向和问题意识，让学术研究更好地服务中国公共外交实践。
赵新利：中国传媒大学广告学院副院长、博士生导师。
谢斯予：中国传媒大学广告学院硕士研究生。
文章来源于《公共外交季刊》
美国二级制裁和我方应对思考
冷战结束后，美国利用其经济优势地位，频繁运用二级制裁，通过国内立法扩大其域外管辖，限制第三国的企业或个人与制裁目标方的经济交往。二级制裁违反国际通行的管辖原则，不尊重联合国的相关决议，具有明显的不合法性。美国的二级制裁立法实践和执法实践丰富，业已对众多国际经济交往主体造成危害，对此欧盟、英国、加拿大等先后制定法案，予以因应。当前，美国的二级制裁实施主体更加多元，打击手段更为精密，对中国参与国际经济交往的企业和个人带来了巨大的风险，中国应当在国家和企业或个人层面及时防御，以尽可能地消除不利影响。
经济制裁通常是有预谋的、由政府发起的、断绝或者威胁断绝正常条件下的贸易和金融联系，其目的多样，不仅包括政治目的，还包括经济目的， 或仅仅是为惩罚的目的（G.C.Hufbauer，1990）。有学者将其界定为，对外经济制裁是制裁国为表达对被制裁国的不满，并迫使其改变不利于制裁国利益的政策而采取的一种限制性经济行为（柳剑平、刘威，2009）。经济制裁作为当今国际上常用的非战争手段，对解决反恐、核扩散、军事冲突以及其他外交危机问题发挥着重要的作用（杜涛，2015）。
美国凭借自身的经济优势地位，惯于使用经济制裁作为国际关系处理中的重要手段，仅在2018年，美国就发起或者重新发起了17起对外经济制裁。美国经济制裁实践运用丰富，效果和影响显著，形式愈发多样，手段日趋激烈，其中二级制裁逐渐成为美国实现其目的的有力武器。所谓二级制裁（Secondary Sanction），又称次级制裁，是指制裁发起方在对目标方进行制裁的同时，限制第三国的公司或个人与目标方进行金融和贸易往来，并对违反规定的第三国公司或个人施加处罚的制裁行为（黄风，2012）。一级制裁限制对象是美国的企业与个人，切断其与被制裁国之间的经济贸易往来（刘道纪、高祥，2018）。而二级制裁将适用范围扩大至任何第三国的企业与个人，极大地扩大了制裁的打击层面，在经济全球化的背景下，对全球经济有着极为不利的影响。
美国二级制裁的实质：域外管辖
1996年美国制定了具有域外效力的《赫尔姆斯—伯顿法》（Helms- Burton Act）和《达马托法》，根据这两部法律，美国得以对与目标国从事商业往来的第三国实施制裁。一国对某项事项的管辖，基于其管辖权。管辖权是国家调整或影响人、财产或情势的权力，是国家主权一个核心的特征（马尔科姆·肖）。通常来说，管辖权基于领土和国籍，属人管辖与属地管辖是管辖权的基本原则，而保护管辖和普遍管辖通常在一些重大的刑事犯罪中得以适用。
美国通过域外管辖，对发生在美国领域之外的行为进行约束。根据联合国国际法委员会的观点，域外管辖可以理解为“一国在其境外行使主权权力或权威”。美国在实践中，通过各种方式，扩张其域外管辖，从而实现其对域外制裁的目的，主要有以下手段：第一，扩大属人管辖。以2017年的《美国敌对国家制裁法案》（Countering America's Adversaries Through Sanctions Act）为例，该法案将美国人界定为，美国公民、合法拥有美国永久居留权的外国人、依据美国法设立的实体，包括其分支机构。美国财政部亦将美国人所有或控制的实体纳入“美国管辖下的人”的解释范围，即使该实体位于外国。第二，扩大保护管辖。保护管辖的核心是在于本国利益的保护，无论是国家还是个人。国家利益本身的模糊性，使得保护管辖的范围更具任意性，各国可以根据自身情况、需求，对其进行解释，成为一国对外实施制裁的有力依据。第三，扩大对物管辖。美国主张，任何来源于美国的或者使用美国技术的商品都要受到美国管辖。
美国二级制裁的实践
美国的二级制裁可以分为立法实践和执法实践。立法实践，主要是指美国有关于二级制裁的相关立法，主要包括1917年的《对敌贸易法》和1977 年的《国际经济紧急状态法》，以及其后相继制定的针对专门对象的制裁法案。执法实践是指美国实施二级制裁的具体措施，分别制裁国别和制裁对象，制裁国别是指二级制裁与哪些国家有关，而制裁对象则是针对公司或者个人。
美国财政部海外资产控制办公室（The Office of Foreign Assets Control of the US Department of the Treasury，后文称OFAC）是经济制裁实施的主要管理机构。由该机构负责制定制裁措施，并负责具体的执行问题。在美国相关法案的授权下，OFAC可以针对企业或个人展开调查，就其是否存在违规行为进行判断，并采取不同措施。具体措施多种多样，包括命令停止违规行为；拒绝、修改或撤销许可证或将违规个人或企业列入“特殊指定国民名单”，冻结其资产及禁止美国人与其交易；处以民事罚金或转交检察官追究刑事责任（王蕾凡，2019）。OFAC在违规个人或企业的处罚措施方面具有较大裁量权。
对伊朗的制裁
美国财政部于2010年8月11日发布的《伊朗金融制裁条例》规定“如果外国机构在明知有关活动将有助于伊朗政府购买和发展大规模杀伤性武器而与其进行金融交易或者为其提供金融服务，财政部副部长将有权对该国金融机构采取制裁措施，即便相关的金融交易或者金融服务是在美国境内进行的”。2011年底时任美国总统奥巴马签署《2012年国防授权法》，规定“伊朗中央银行和与伊朗金融机构交易的国外金融机构纳入制裁范围”。该法案“允许对与伊朗央行结算石油进口费用的外国机构实施制裁，并对同伊朗中央银行或其他列入制裁清单的伊朗金融机构在美国新开设代理账户或通汇账户、或禁止继续维持这类账户、或对这类账户施加严格条件”。
此外，美国进一步扩大了对外国金融机构制裁范围。除了为伊朗提供石油交易金融服务的金融机构将受到美国财政部制裁外，制裁对象扩大到那些从伊朗购买、供应、转让天然气，或向伊朗供应农产品、食品、医药品及医疗设备等活动提供重大金融交易的外国机构。
金融制裁事例
由于美国在金融领域的二级制裁，许多国家的银行受到了违规的惩罚， 以欧洲几大银行为例：2010年8月17日，巴克莱银行提交给华盛顿联邦法院，同意支付2.98亿美元以了结美国对其违反金融制裁协议相关的指控； 2012年8月6日，纽约州银行监管机构发布监管指控报告，称渣打银行为伊朗客户隐瞒了超过60,000起非法金融交易，总金额达2,500亿美元，此举违反了美国制裁伊朗的措施，美国监管机构表示将吊销渣打银行的营业执照并开出巨额罚款；2013年12月12日，美国当局宣布苏格兰皇家银行同意支付1亿美元，以了结针对其是否违反美国对伊朗、苏丹、缅甸和古巴的制裁法令而进行的调查；2014年6月30日，美国司法部宣布法国巴黎银行由于违反美国法律为美国实施制裁的国家转移资金，法国巴黎银行同意认罪，并支付89.7 亿美元的巨额罚款。
美国利用其货币和金融系统在全球的特权优势地位服务自身利益，在二级制裁的导向下，众多国际银行不得不根据美国的指令行事，服务于美国的金融体系，否则将会被排除在美国控制的全球金融体系之外。
国际社会对抗美国二级制裁的因应
美国任意使用二级制裁，严重威胁了国际经济的和平与稳定，使得其他国家企业在国际经济交往中面临着比较大的风险，极易招致各国的反对。英国提出美国扩大国内法的管辖权做法侵犯了他国主权利益，且其国内法域外管辖实施前后不一致，执法通常是为保护或提升美国公司的利益。大多数发展国家更是反对美国国内法的域外适用，它们通过联合国大会决议呼吁“立即废除对外国个人与公司施加制裁的国内法之域外适用”。我国也明确反对美国根据国内法对中国企业实施经济制裁的“长臂管辖”。
除了管辖权的争辩，欧盟、英国、加拿大、澳大利亚和墨西哥等十多个国家直接制定了国内立法，抵制美国经济制裁法对其本国个人与法人的管辖并拒绝承认美国法院基于违反美国制裁法的判决（王淑敏，2015）。1980年英国的《保护贸易利益法》授权国务大臣向所有英国国民发布指令，要求他们不得遵守损害英国利益的外国贸易制裁法令。1985年加拿大的《外国治外法权措施法》授权加拿大总检察长阻止加拿大境内的个人与法人遵守妨碍加拿大贸易利益的外国贸易措施。1996年欧洲理事会第2271/96号条例对美国《1996年古巴民主法》与《1996年伊朗制裁法》予以抵制；2018年美国宣布对伊朗进行新一轮制裁后，欧盟委员会宣布会重新启动第2271/96号条例， 对美国多项经济制裁法予以抵制。
美国二级制裁的发展趋势
制裁主体多元化
根据《对敌贸易法》和《国际经济紧急状态法》，总统是美国对外经济制裁的主要发起者，在实施制裁方面享有较大的权力。但是在美国近期的实践中，其他主体的作用也开始凸显。首先是美国国会通过的对外经济制裁法案急剧增加，成为仅次于美国总统的第二个重要主体。美国国会以法案的形式发起多次制裁，影响甚巨，如《苏丹和平法案》，该法案要求在苏丹从事商业活动的第三国企业披露在苏丹投资的范围、结构以及与苏丹政府违反人权和宗教自由行为的关系，并且全面禁止在苏丹石油和天然气行业投资的外国公司从美国资本市场筹集资本，在美国证券市场发行股票。第二，州和地方政府发起针对性的二级制裁活动。据统计整个90年代共有33个州和地方政府采取了通过歧视性的政府采购法案以及禁止投资基金的投资活动来对在制裁目标国从事商业活动的第三国公司进行制裁。第三，特殊利益集团对经济制裁政策的影响日趋巨大。美国的特殊利益集团通过游说美国国会等方式， 在制裁中扮演着重要的角色。
制裁手段精密化
随着二级制裁的进一步发展，为了达到制裁目的，同时规避国际不利舆论，美国的二级制裁手段亦愈发精密，集中表现为“聪明制裁”。“聪明制裁”的出现是为了提高制裁措施的针对性，使其能够聚焦于特定目标，发挥最好的效果。“聪明制裁”主要表现为四种方式：第一，金融制裁，如美国对伊拉克高层的海外资产冻结；第二，武器禁运，如美国针对伊朗的武器禁运；第三，旅行禁令，如美国财政部每年公布并且更新的SDN名单；第四， 有针对性的贸易制裁，如乌克兰危机后欧美针对俄罗斯的贸易制裁等。“聪明制裁”中的旅行禁令、针对性贸易制裁等，仍然是美国司法管辖权不合理的域外延伸，呈现着不同的二级制裁方式。
制裁对象模糊化
如美国《2012国防授权法》规定凡是与伊朗央行进行石油进口费用结算的外国金融机构实施制裁。这种规定方式，仅划定了制裁的基本范围，没有给出具体的指引，给予了OFAC极大地自由裁量权，使得相关机构难以清晰判断被制裁的风险，只能随时准备着OFAC的指控。OFAC在执法过程中的选择性十分明显，外国企业的罚金在2003至2011年间占55.37%，而在2012至2018年间占93.86%。没有确定的法律边界，而是基于自身利益诉求，随意选择制裁对象，极大地加剧了制裁带来的风险，使得相关企业终日惴惴难安。
美国二级制裁与中国
中国所面临的风险
中国所倡导的“一带一路”倡议涉及国家地区众多，存在着大量不同的政治、经济、法律、文化制度。伊朗、古巴、委内瑞拉等被美国制裁的国家均是“一带一路”倡议沿线国家，这给中国企业在相关合作中带来了不小的风险。一方面，“一带一路”倡议所蕴含的共商共建共享的精神，构建人类命运共同体的主张，要求中国企业积极走出去，与每一个乐于参与的国家合作共赢；另一方面，美国二级制裁的域外打击，为跨国企业的生产经营带来风险，很可能遭到美国的制裁，如中兴、昆仑银行等企业的遭遇，敲响了警钟。
美国的霸权主义和单边主义，渗透到世界的各个角落，为了达到其政治、经济等种种目的，美国对任何使其不满的国家均有采取二级制裁的可能性。美国国内法的域外适用，让美国的制裁任意性更强，甚至在某些利益集团的推动下，滥用二级制裁，给众多国家和地区带来风险。如中东地区，美国长期在此搅动风云，通过各种办法在当地攫取利益，采取二级制裁的可能性随时具有。因此，中国应当提前作出相关防范。
中国的应对
面对美国二级制裁带来的风险，中国在“一带一路”倡议下积极走出去的同时，应当及时做好风险防范，多种角度应对二级制裁。
在国家层面，一方面要积极推动阻却性国内立法。阻却性国内立法是针对他国制定的具有域外管辖权的法律，本国制定的与之相对应的，阻却其使用的法律。如前文所述，为了应对美国的经济制裁，许多国家都曾经采取过阻却性国内立法措施。如英国1980年通过的《保护贸易利益法》、加拿大1984年通过的《外国域外管辖措施法》以及欧盟的反制裁指令，均在一定程度上遏制了美国的二级制裁，降低了其对本国企业影响。中国在这一领域尚未有相关实践，但国际社会的相关做法为中国提供了丰富的经验。阻却性国内立法彰显了一国反对二级制裁的态度，为企业和个人提供了基本法律支持。
另一方面要降低对美元依赖，推动人民币国际化。美国的二级制裁依赖于其美元霸权，为了应对这一情况，短期来看，中国在短期内可以与其他国家的通力合作，特别是受到二级制裁威胁的国家，构建新的支付结算体系， 降低对美元的依赖。长期来看，推动人民币国际化是必行之路，因为推动人民币国际化能够彻底地去除美国金融霸权所带来的消极影响，保证中国在国际经济交往中的权益。
在企业层面，作为国际经济贸易活动的主要参与者，相关企业和个人同样应当注重美国二级制裁带来的风险，并积极化解。在实践中，应当重视通过美国国内法寻求救济。美国的二级制裁基于美国的相关立法，这些法案中通常提供了例外或者豁免条款，受到制裁的相关企业或者个人可以积极尝试利用相关规则维护自身权益，减少损失。更重要的是，应加强内部合规建设，进行风险研判，从而避免制裁风险。
孟刚：国家开发银行法律合规局副局长。
赵希伟：中国人民大学法学院博士研究生。
文章来源于《公共外交季刊》
日本如何准备开展网络战
近几年，随着世界军事技术的发展，为了在新的作战领域抢占先机，日本对现行防卫战略进行颠覆式转型，并将网络安全防卫与应对敌方网络攻击作为防卫战略转型的重点。在本次防卫战略转型中日本组建具备统一指挥太空、网络空间和电子战部队等司令部职能的高级部队，即网络部队以期实现传统的陆海空与新的太空、网络、电磁三大领域融合，提升跨域作战能力。
日本防卫战略转型10年前就开始了，主要标志是从冷战时期的基础防卫转向机动防卫，一举突破了战后日本“专守防卫”的一贯方针，这是战后日本第一次大张旗鼓实施防卫战略转型。2018年10月日本成立以新任防卫大臣岩屋毅为主席的“未来防卫力量建设研究委员会”，旨在研究制定2019年以后的《防卫计划大纲》。根据新任防长岩屋毅的意见，2019年以后的《防卫计划大纲》将不再延续过去几十年的战略框架，而是对现行防卫战略进行颠覆式重构，拟定所谓“全域联合作战构想”。从这个意义上讲，此次是日本第二次防卫战略转型。日本两次防卫战略转型，有着其不同的时代背景及其目的。第一次战略转型主要针对邻近国家军事力量发生显著变化，由基础防卫转向机动防卫，将防卫重点由北方转移至西南方向。此次提出防卫战略转型，基于世界军事技术突飞猛进发展形成了新的作战领域，日本不甘落后奋起直追，企图抢占太空、网络、电磁新作战领域的制高点，而不失时机地提出对防卫战略进行调整。
网络安全防卫以及应对敌方网络攻击是本次防卫战略转型的重中之重， 它的特点：一是网络战的科技含量特别高，看不见、摸不着、不动声色， 却在未来战争中起着举足轻重的作用，谁网络战开展的好谁就掌握了战争的主动权。二是现代意义上的战争首先是信息战，信息战就是网络战，利用传统方式进行情报收集分析运用必然落后被动挨打，必须依靠先进的网络技术一体化运作，才能适应现代情报收集运用综合性、复合性、有效性的特点。三是网络安全防卫并非单纯为军事服务，还涉及政治、经济、法律、文化、道德等一系列领域。从其有效性讲必须攻防兼顾，从其时空上讲必须平战结合，从其作用上讲必须军民联袂。网络安全防卫为军队应对网络战服务，需要设立专门的组织机构以及由专人研究并付诸实施。
那么，日本是如何设立网络部队开展网络战的？
日本决定组建网络部队
2017年底，在日本国家安全保障会议（即由首相、外务大臣、防卫大臣和内阁官房长官参加的“四大臣会议”）上，一致通过了组建高级部队的方针。政府决定在防卫省和自卫队内部新设立具备统一指挥太空、网络空间和电子战部队等司令部职能的高级部队，并将其写进2018年下半年修改的新防卫力建设指针即《防卫计划大纲》。太空和网络空间被定位为继陆海空之后的第四和第五战场，其他国家的军队早已设立了具有司令部职能的专门机构，相比之下日本已经落后。此次设立高级部队的目的，在于加强安全保障出现问题时的应对能力。陆海空自卫队负责指挥处于斗争一线的高级部队， 它们分别是陆上自卫队于2018年3月27日成立的陆上总队、海上自卫队的自卫舰队和航空自卫队的航空总队。
2019年1月28日，日本《产经新闻》在一篇题为《在太空和网络领域建立统一部队》的报道中称，日本防卫省正探讨新建部队负责太空、网络和电波等新领域的防卫。这支部队与传统指挥陆海空三大自卫队的统合幕僚监部的格调完全不同，它是被定格为兼备司令部职能的“功能统一的组织机构”。这是日本自卫队首次创设的组织体制，新建部队将参照美军设立的网军等功能统一军事部门，强化在新领域的应对能力。
防卫省创建的这支新部队，是根据日本政府2018年底修订的《防卫计划大纲》和《中期防卫力整备计划》采取的一项具体举措，旨在实现传统的陆海空和新设的三大领域融合，遂行“跨域作战”。《防卫计划大纲》明确指出要通过统合幕僚监部强化部队有效运作态势，《中期防卫力整备计划》提出需采取必要措施建设有关新领域功能一体化运作的组织体制。根据这一方针，新设的统一部队是以强化统合幕僚监部为前提，以2014年成立的网络自卫队为班底，全部由陆海空自卫队员组建而成。在统合幕僚监部指挥通信系统部的管理下，履行监控情报通信网络和应对网络攻击职责。
网络部队作用和定位
关于统一部队利用电波进行电子战，《防卫计划大纲》明确提出统一部队拥有使敌方雷达和通信系统瘫痪的能力，自卫队将引进可以攻击敌方武器电波的武器。为此，防卫省对统幕指挥通信系统部进行改组，将机构和队员转隶至统一部队内。
在太空领域，为防范人造卫星遭破坏以及干扰敌方利用卫星，防卫省将在航空自卫队内新设太空领域专门部队。因为必须与日本宇宙航空研究开发机构和美国等开展合作，防卫省研究决定整编三大自卫队队员的组织机构，将其列入统一部队。同时，防卫省为了提高及时有效应对能力，汇集情报以及实施统一指挥，决定组建兼备司令部功能的统一部队，其职能是负责太空、网络和电波等新领域的防卫。由于太空、网络和电波等新领域技术在安全保障方面被广泛应用和迅速拓展，这些领域在实战中将成为攻防的最前线，防卫省据此审时度势不失时机地组建了这支队伍。在新领域防卫中，关键是如何确保自卫队利用人造卫星和雷达等传感器和信息通信网络进行情报搜集与传输以及统一指挥的能力。如果不能确保这些能力，传统的陆海空领域的三大自卫队部队和武器将无法顺畅运作和有效发挥作用，这也正是新领域被定位为攻防最前线的原因。
在网络空间领域，日本除了正在探讨扩大网络防卫队规模之外，当务之急尚需讨论相关法律问题，明确其法律地位。在专守防卫的框架内，自卫队是否可以对其他国家与军事相关的设施发动网络攻击等，必须事先进行讨论。日本政府决定在防卫省自卫队内新设统管太空及网络领域的部队，是出于对他国开始重视将陆海空传统军力与网络攻击等相结合的“混合战”的强烈危机感。对自卫队而言，目前在法律方面仍有诸多不明确的地方，政府需要尽可能向国民明确公布运用标准。日本处于四面临海，与中国、朝鲜、俄罗斯等隔海相望的地理环境下。过去的战力建设主要针对领土、领海、领空，现在在太空和网络领域大幅度落后是一个不争的事实，因此防卫省决定大幅度强化新部队中起到核心作用的网络防卫队，然而关于自卫队在太空和网络空间能进行怎样的活动缺乏相关法律支撑。正因为这是一个在国民层面很难了解发生了什么的特殊领域，政府不该“先斩后奏”式地开始运作，而理应在国会等场合进行充分讨论或辩论后，给予准确定位。
强化网络战建设势在必行
敌方何时发起电子战和网络攻击不得而知，这对日本形成看不见摸不着的无形威胁。组建网络战部队是为了尽早发现敌方攻击征兆，最主要的手段是汇集来自三大自卫队的情报并对其进行集中分析，弄清事态的来龙去脉。有人指出，通过统一部队的一体化运作，在集中统一之下才能充分发挥其作用、提高有效性。
创设统一部队的一个重要原因就是，敌方采取复合攻击的可能性较大， 需要及时准确应对。不难发现，在近些年的局部冲突中，俄军进行了电子战和网络攻击，中国也在强化电子战和网络攻击能力，在破坏卫星方面，中俄的威胁日益增大。面对敌人在新领域采用组合方式发动攻击，如果日本继续利用传统的分散性应对方式无疑难以奏效。为此，在电子战领域，海空自卫队已经装备了搭载有电子战武器的飞机，陆上自卫队也决定新设电波作战部队，然而能在多大程度上将三大自卫队的功能并入统一部队的旗下，这正是当下日方需要面对和解决的难题。而在网络空间安全领域，日本近年来动作也很大。早在2001年，日本政府就较早地意识到信息网络安全的重要意义， 提出了“电子日本”战略。继2015年5月新组建“网络安全战略本部”、出台最新《网络安全战略》以来，不到一年时间，2016年4月初又宣布成立“网络安全对策总部”。此后十几年间，日本将网络安全建设逐步提升到国家战略层面，通过加强国际合作、引进先进技术、引导国会立法、成立网络部队等多种措施，建立起一套较为完备的网络安全保障体系。
日本煞费苦心、乐此不疲地发展网络空间技术，必然引发人们的深思： 日本进军网络战场，持续加强网络攻防力量建设，难道仅仅是为了保障自身网络安全吗？肯定不是，随着信息技术的快速发展，网络作为继陆、海、空、天之后的“第五空间”，重要性不断凸显。一方面，网络空间作为信息传输平台，能够实现资源储备和信息共享，高效便捷地进行信息互联；另一方面，借由网络空间可以在战时兵不血刃地破坏敌方商务、政务、指挥控制和情报信息等系统，以取得战略优势。网络在政治、军事、经济、社会、文化等各个领域的渗透，使得网络安全的战略意义愈发突出。
为应对未来可能发生的网络战争，获得未来战场主动权，加强网络空间建设已经成为各国共识。在此大背景下，一直谋求政治大国地位的日本自然不甘屈居人后。但日本加强网络建设不仅要强化防卫，还必须具备攻击的能力，与此同时还需探讨如何冲破法律桎梏，使其实施网络攻击名正言顺。
日本高度重视网络安全
安倍晋三第二次执政旨在实现的目标有三个方面：修宪、强军以及走正常国家道路。“网络安全”是强军的重要组成部分，网络技术的互通性使网络防御和网络进攻浑然一体。我们虽然难以预料日本在发展网络防卫的外衣下究竟在做什么，但回顾历史不难发现，日本从来不是个安分的国家。日本大跨步进军网络战场，进攻意图明显大于防卫。
2014年3月日本防务省正式建立网络空间防御部队，名为防御，实则具备较强的网络攻击能力，其武器不仅包括“过去曾经攻击日本的电脑病毒”，还包括新研发的专用木马。同年11月，日本国会众议院表决通过《网络安全基本法》，加强日本政府与民间在网络安全领域的协调和运用。此外，日本还积极开展国际合作，同北约、欧盟建立网络安全对话机制，通过集中训练、模拟演习等手段强化网络部队的作战能力。2016年上半年，日本又声称计划在今后4年培养1000名网络安全专业人才，企图再度加大网络攻防力量建设。网络安全与政治、军事、经济、社会发展等关系密切，2014 年日本国内外针对政府机构及企业的网络攻击相关通信约有256.6亿件，比2013年的约128.8亿件增加了一倍。2015年日本年金机构、早稻田大学、石油联盟等27家单位遭到不同程度的网络攻击，导致信息外泄。2016年短短几月时间，日本便发生了多起疑似网络攻击的事件。日本当局预测，网络安全可能成为2020年东京奥运会和残奥会的重要安保问题。因此为了保证奥运会的顺利举办，在全世界面前展现出日本强大稳定的一面，日本要下大气力发展网络空间建设，强化自身的网络防御能力。
日本网络战出于政治考量
安倍政府连续数年致力于加大网络空间建设，除了现实的需要外，还有其深远的政治考量。以网络空间建设为契机，将网络安全建设和日美安全同盟联系起来，强化日美同盟关系。在网络部队建设上，美国一直走在世界前列。如今美军全面备战网络战争，“网军”作战能力不断加强，不久前更是宣称对“伊斯兰国”发起网络攻击，网络战开始在反恐舞台上发挥作用。日本作为美国的“忠诚追随者”紧跟其后，通过大力发展网络安全建设，建立一支强大的网络战力量。同时，依靠引进美国先进技术，不断加深美日合作，将自身和美国绑在一起，日本不仅可为自身安全提供保障，还有可能将美国“拖下水”，使美国为其在海洋领土主权争议中采取的冒险行动“背书”甚至“埋单”。作为非常规隐性手段，网络攻击可以行常规手段不便之事。安倍晋三为确保在2019年7月日本国会参议院选举中获得大胜，正在把国民注意力转向经济和民生，主动缓和同周边国家的关系，减少国际负面印象。在这样的大背景下，日本高调的“右倾”做法已不太合时宜，而网络攻击作为一种新型的隐蔽手段便可以发挥重要作用，尤其是这种手段作为非武力形式，可以灵活地避开“和平宪法”制约。即便日本率先展开网络战，也能凭借其隐秘的行为躲避舆论压力。此外，在面对美国要求联手打击“伊斯兰国”的问题上，网络力量还能帮助日本摆脱以往只动嘴不动手的尴尬局面，利用网络手段协助美国出击，这样不仅能赢得美国信任，还能将自身隐没在后方，避免与恐怖组织的直接接触，一举两得。
但是，网络空间是人类和平发展的空间，绝不是个别国家别有用心的“斗兽场”。二战后的日本始终没有从历史角度深刻反省自己，近年来在右倾化道路上越走越远，它越是谋求政治大国、军事大国、网络大国地位，就越是令国际社会不安与警惕。
牵头建立亚洲网络防卫机制
《日本经济新闻》网站2019年3月11日发表了题为《亚洲将开展网络防卫合作》的报道称，日本政府将成立与亚太地区26个国家和机构共同应对网络攻击的机制。除了构建遭受攻击时相互联络的框架外，该机制还将共享先进经验，援助发展中国家提高应对能力。该机制将由日本和东南亚主导， 中俄两国参与，这有利于提升整个地区应对网络攻击的能力。新机制包含日本、美国、澳大利亚、印度、中国、俄罗斯、东盟十国等“东盟地区论坛（ARF）”成员国。在2019年8月举行的东盟地区论坛部长级会议上提出了包括网络安全具体措施在内的建议，具体内容包括：为预防发生网络攻击等情况，各国应设立网络负责人联络窗口，确保能够相互交换信息；除了向发展中国家介绍发达国家的法令、政策、网络安全战略外，还应开展与防御重要基础设施有关的共同研究，对网络攻击案例进行介绍和演习。
目前，以亚洲为中心的地区尚未建立这种机制，如果东盟地区论坛成员国建立起该机制，那将是首个将中国囊括进来的网络安全多边框架。而为了吸引更多国家参与，该机制也将采取不强制参加、鼓励各国自发加入的形式。中国作为“共享网络攻击案例等信息”条款的提案国，便展示了参与机制的意愿。
设置联络窗口等措施可以说是构建网络防御国际体系的第一步。网络攻击近年来多发频发，不仅是发达国家，发展中国家成为攻击对象的可能性也在增大。如果遭受攻击后轻易进行反击，会导致国家间缺乏信赖关系，甚至可能发展为军事冲突，因此日本政府认为设置联络窗口和共享信息可以增进国家间互信、抑制冲突风险。
日本东盟将共享网络战情报
据《日本经济新闻》2018年11月11日报道称，日本和东盟国家将建立共享网络攻击情报的联络机制。该机制建成后，将使用专门的网站实现对攻击手段和有效应对措施的快速共享，目的是帮助东盟提升网络防御能力，防止其遭受大规模损失。这将是日本首次与外国的网络防御部门搭建通过专门网站实现情报共享的框架机制。这一新建的专门网站将由各国网络防御当局的负责人使用，登录时除了用户名和密码之外还需要提供其他信息，实现“双重认证”，而且该网站从外部无法接入，管控相当严格。譬如，某东盟成员国遭到了域外网络入侵而导致情报泄露，对方使用的攻击手段和本国受损情况将通过该专门网站告知日本及其他东盟成员国。同样，获得情报的国家在遭到类似攻击时也要向其他国家报告。如果能够基于攻击的特点采取有效的对策，将为其他成员国提供帮助。
据日本政府相关人士介绍，东盟域内国家的大量网站存在安全隐患， 被恶意攻击的风险较高，如果遭到类似2017年席卷全球的勒索蠕虫病毒“想哭”（WannaCry）之类的猛烈攻击，损失可能迅速波及整个地区，涉及东盟外交谈判的记录和军事动向等情报也可能泄露。早在2009年日本和东盟就建立了网络安全政策会议机制，以保卫电力和交通等主要基础设施免受网络攻击。同时，日本也一直在传授自己的经验，双方还进行相关的模拟演习。
日本网络部队发展进程及其功能
新华社东京2011年1月1日电，日本防卫省决定在2011年度建立一支专门的“网络空间防卫队”，以防备黑客攻击，加强保护机密信息的能力。日本《读卖新闻》报道称，“网络空间防卫队”计划设置于自卫队指挥通信系统部之下，初期人数约60人。这支“网络部队”负责收集和分析研究最新的病毒信息，并进行反黑客攻击训练。防卫省2010年度预算中已包含总额约70 亿日元（约合7,525万美元）的“应对网络攻击”项目。防卫省将设置专门机构负责筹建“网络空间防卫队”，培训具备专门知识的队员。2012年9月4 日日本媒体披露，为强化针对国际黑客集团攻击服务器的应对举措，日本防卫省将在2013年度建立由陆海空三大自卫队组成的综合部队“网络空间防卫队”，此项支出将纳入下一年度预算要求。由于对日本政府机构服务器被攻击的次数正在日益增多，日本政府希望成立专门应对的部队，加快充实监视和防范体系。新成立的部队主要有4大职能：一是“信息收集”职能，即收集有关服务器攻击的民间最新信息；二是“动态解析”职能，即分析电脑病毒的侵入路径等；三是“静态解析”职能，即分析病毒本身；四是“应对演习”，即模拟实际受到攻击时的防御与追踪体系的体制。为了配合该部队的建立，日本还将着手开发能够对用于攻击服务器的病毒进行分析的“服务器防护分析装置”，此外也将开始开发能够追踪攻击发起者的新病毒。
成立专门防御网络攻击部队
2018年8月媒体报道，日本防卫省和自卫队确定年内成立专门防御网络攻击的部队。新的部队隶属于日本陆上自卫队位于熊本市的西部方面队，暂定名称为“方面系统防护队”，这也是第一个在地方上部署的网络部队。日本防卫省相关人士称，此次在西部方面队成立专防网络攻击部队主要是针对不断增强网络战力的中国。西部方面队负责管辖日本“国防要冲”的西南诸岛，负责区域包括中国公务船进出的钓鱼岛等，有许多不具备通信环境的无人岛，再加上中国在涵盖钓鱼岛的东海上空划设了防空识别区，因此为了防备偶发性冲突，日本政府认为有必要优先部署网络专门部队。
方面系统防护队除了监视通信状况外，主要任务是当现场使用的野外通信系统以及指挥系统相关网络遭受攻击时进行立即因应处理。防卫省和自卫队将从全国负责通信的队员中进行甄选方面系统防护队成员，未来也会讨论在其他方面队设置网络部队。
目前，日本现有的网络防御体制包括2014年新设的、由防卫大臣直接管辖的网络防卫队，以及陆上自卫队的系统防护队，二者都隶属中央。由于陆上自卫队很多任务的执行地处于通讯基础设施不完备的地方，因此必须使用无线电或卫星网络，而考虑到依靠中央组织无法掌握网络攻击的情况，强化网络防护便成为了要务。
郁志荣：察哈尔学会高级研究员，中国太平洋学会副秘书长。
文章来源于《公共外交季刊》## 公共外交中的大使署名文章
驻外大使在驻在国主流媒体上发表署名文章近年已成常态，这些文章观点鲜明，既回应关切，又解疑释惑。大使们善于运用媒体组合策略，在各类媒体上主动发声设置议程。大使署名文章已成为有效的媒体外交形式，也是公共外交的重要表达途径。大使署名文章在一定程度上改变了国际社会对我国传统对外发声方式的固有看法，同时进一步促进了海外舆论中国观的形成。
近年来中国驻外大使在驻在国主流媒体上发表署名文章已成常态，已成为有效的媒体外交形式。在大使发表署名文章以前，中国领导人的署名文章也偶见于海外主流媒体，通常是领导人出访前发表在到访国的主流报刊上。作为媒体外交的创新形式，领导人海外署名文章“在内容上更直接地体现一国的外交政策和思路，直接把想表达的内容写到文章里，在主动沟通的同时也能避免误读”。这些文章既回应外界对中国的关注，又避免不必要的断章取义。有学者认为领导人的海外署名文章“创新了中国对外传播新理念”（张树军、贾亮，2017），还有学者从修辞角度对中国领导人的海外署名文章分析后认为，“修辞动机是为了消除差异、差距、杂音，实现与受众的同一，从而为访问活动营造良好的舆论氛围，为深化双方交流与合作奠定基础”（陈昌凤、吴珅，2017）。对于中国驻外大使的海外署名文章，目前研究较少。大使署名文章作为对传统外交形式的突破，既和传统外交形成互补，又进一步丰富了媒体外交和公共外交的内涵。
《人民日报》于2013年2月11日推出了《大使随笔》专栏并持续至今， 编者的目的是希望借“大使们的所见所闻、所思所想”“帮助读者加深对国际形势、世界文化和各国人民生活的了解”。随后，陆续有大使在驻在国的主流媒体上发文，从2013年至今发文数量逐年上升。虽然不是每一个驻外使领馆都有署名文章发表，但在主流媒体上发表大使署名文章已经成为大部分驻外使领馆媒体工作的常态。
长期以来，媒体在外交活动中扮演着重要且活跃的角色，在不同的环境和特定局势中，媒体对外交活动能起到主导、参与、协调、沟通等作用，具体采用的方式则包括策划在主动议程设置基础上的媒体相关报道等。通过有效利用外国媒体发声来开展外交工作，促进有效沟通的目的。在国际传播领域，外交工作人员如果能主动在国际媒体上发表文章表述观点和直面质疑， 同样也能起到良好的对外传播效果。通过查看外交部网站和中国驻各国大使馆官网可以发现，驻外大使在驻在国主流媒体上发表署名文章已成为一项日常性工作，这些文章也为中国的国际传播做出了重要贡献。
主动发声设置议程
主动发声是外宣工作的一条基本原则，在近年来中国驻外大使和驻在国媒体的互动中，这一条原则表现得极为明显。傅莹在一次讲话中引述一位美国前政要对她说的话，“中国现在是大国，如果自己不讲，就会有人代替你们讲”（傅莹，2019），由此可见主动发声的重要性。大使们既主动在媒体上发表署名文章，还接受当地媒体专访，将中国的重要倡议和理念向驻在国民众做进一步深度阐释。
经过详细的文本分析，可以发现绝大部分署名文章都是围绕中国和驻在国的两国关系以及中国问题展开。具体而言，在与驻在国友谊方面，主要包括祝贺中国和驻在国建交周年纪念、大使到任或离任以及对驻在国重要节日表示祝贺等方面。在中国问题方面，则主要包括中国政治稳定和经济发展情况、和中国相关的重要国际事件分析，以及配合中国国家领导人参加相关地区重要会议或到访驻在国而作的署名文章。
时任驻墨西哥大使邱小琪是践行主动发声原则的代表之一。据不完全统计，仅2018年全年，邱小琪大使就在墨西哥主流媒体上发表了62篇署名文章，此外还接受了7次各类媒体的专访，还就中国举办首届进口博览会举办过1次新闻发布会。邱小琪大使的署名文章非常密集，分布在不同的墨西哥主流媒体上。这些文章的具体内容都紧密结合中国外交领域的重大事件、国内政治经济发展局势，也有配合领导人出访或者发表重要讲话而作的进一步解读，甚至还发表过关于“从贵州发展看中国改革开放伟大成就”的系列署名文章。邱小琪大使通过在墨西哥媒体发声，可以让墨西哥民众不用再通过其它媒介形式就能了解到第一手中国经济发展和对外交往情况，缩减二次传播程序的同时，也能尽量消除民众对中国的固定成见和误解。
中国驻外大使发表署名文章的一个重要趋势，就是在和中国有关的重大事件上，大使们在相对固定的一段时间内密集发声，发声的媒体多为驻在国的主流媒体，包括报纸、杂志和网站等。以南海仲裁案为例，据不完全统计，自2016年2月至8月，中国大使们在驻在国媒体上发表了至少60篇署名文章，其中绝大部分都是在4到7月间密集发表的。除了南海仲裁案，中国大使们相对集中发声的话题还有：中华人民共和国成立70周年、香港问题、中美贸易摩擦、纪念抗日战争暨世界反法西斯战争胜利70周年、G20杭州峰会、“一带一路”、中国“十三五”计划等。密集发声可以让话题聚焦，在多国媒体加入的基础上，“才能使议题渗透到地球各个角落”（吴瑛，2016）。充分占有资料是有效沟通的前提，尤其是在传统“西强东弱”的舆论格局还没有被完全打破的前提下更应该如此。
再以近期的香港问题为例，早在6月21日，中国驻英国大使刘晓明就在英国天空卫视新闻台《政治新闻综述》栏目的直播专访中回应了香港问题。署名文章方面，自中国驻西班牙大使吕凡7月7日在西班牙主流大报《阿贝赛报》上发表署名文章《中国决不允许暴力分子在香港胡作非为》以来，至9 月24日，据不完全统计，中国驻外大使们在驻在国媒体上发表了至少80篇署名文章，其中部分文章同时刊登在驻在国不同类型的媒体上，驻科威特、埃及、法国、智利等国的大使都分别发表了两篇文章。
这些文章主要是基于驻在国媒体和民众对中国香港问题的关注而进行的回应、介绍或者声明。解疑解惑的最主要的，这类文章主要介绍相关问题的成因、危害和发展趋势，增进驻在国民众对香港真实情况的客观和全面的了解，在澄清真相的基础上希望对驻在国民众了解中国立场有所帮助。部分文章提到了某些西方国家政府的“选择性失明”或“选择性失聪”表现，并严正批评了部分西方政客和媒体的“双重标准”行为。比如驻智利大使徐步就8月25日智利最大报纸《信使报》刊登智利众议员贝略里奥会见“港独”暴力分子黄之锋的消息并配发照片一事，于9月1日和4日在该报连续发文进行回应，这样的主动发声是极其必要的，能及时让智利民众对事件有更全面了解并作出相对客观的判断。
媒体组合灵活多样
媒体组合这一说法常见于广告和公共关系等领域，并由此延伸出媒体组合战略和策略等说法。媒体组合有两个方面的含义：一是大使们基于媒体的类型和受众的主要特点来进一步选择在哪些媒体上发表文章，另一层含义则是大使们并不局限于署名文章这一种方式。从目前收集到的资料看来，为了让外国民众了解更真实的中国，大使们在媒体组合方面的策略是灵活多样的。有学者通过分析发现“单纯依靠国际电台、央视国际新闻和海外频道的传播途径，不能影响当地舆论的机构和流向，只能影响在海外旅游思乡的中国游客，而非当地的文化保有者”（周雷，2015）。所以，在中国对外媒体传播的基础上，加上大使们在驻在国民众信任的主流媒体上主动发声，才能进一步保证对外传播取得良好的效果。
以中国驻英国大使刘晓明为例，同样是2018年全年作为统计区间，刘大使在英国主流媒体发表了超过20篇署名文章，此外我们还可以看到刘大使在不同场合发表了逾60场主旨演讲。这些演讲既是向听众传递观点，同时也通过不同媒体渠道将中国声音广泛传递出来。值得一提的是，刘大使在上半年先后邀请或应邀与多家媒体进行了座谈，这些媒体分别是《金融时报》《经济学人》《卫报》，以及英国电讯传媒集团和彭博欧洲新闻社。通过和这些活跃于英语世界的主流媒体积极交流，既能保证惯常的沟通方式畅通，又可以通过面对面的探讨来进一步提高对外传播效果。值得一提的是，刘大使的署名文章有一半发表在《每日电讯报》上，《每日电讯报》是英国主流媒体中发行量最大的媒体，其到达率是可以保证的。其署名文章在内容方面涵盖广泛，紧跟中国在国际事务方面的大事，既表明立场，也回应质疑。详细阅读文本后可以发现文章大多短小精悍、直入主题且有理有据，甚至在引用名人名言等方面都会考虑英国受众的接受习惯，确保高质量的传播效果。
在媒体组合的过程中，既要力求通过高质量的直播第一时间把消息传递出去，还要注意多种媒体方式的立体组合以保证能让更多受众获得有效信息。据不完全统计，2018年间，时任驻俄罗斯大使李辉在俄罗斯各类媒体上发表了9篇署名文章，还接受了多家俄罗斯媒体的专访。李大使发表署名文章时的媒体选择较为广泛，包括报纸、杂志和通讯社，能保证广大民众通过多种媒体渠道了解到中国发展的动向和态度，内容方面涵盖了中俄关系、全球治理、中国改革开放、一带一路倡议和人类命运共同体等话题。李大使在文章中比较重视数据的使用，能让读者通过数据进一步直观地理解中国问题和中俄关系。中国驻东盟使团同样高度重视与媒体加强合作，时任大使黄溪连及使团有关负责人于2018年内“在中外媒体发表署名文章11篇，接受中外媒体专访9次，走进东盟国家高校智库或接待来访，主办和参与研讨会、论坛、招待会、脱口秀等大型活动20余次”（中国驻东盟使团网站，2018）。 从这些数据可以看出，中国近年来的外交活动在媒体组合策略方面已经渐趋成熟。
促进形成海外舆论中国观
《中国国家形象全球调查报告（2018）》中显示，海外受访者普遍看好中国经济未来发展，认为中国将为全球治理作出更多贡献。“一带一路” 倡议对地区和全球经济的积极意义在了解“一带一路”倡议的人群中更获认可。选择比例高达55%，好评度呈上升趋势（当代中国与世界研究院，2019）。这些结论和本文对大使署名文章做的词频统计结论也是不谋而合的。通过对收集到的大使海外署名文章进行词频分析，排名靠前的高频词分别是合作、经济、世界、国际等，这些词的高频出现侧面反映出中国正在积极主动地参与全球治理。
海外舆论中国观的形成不是一蹴而就的事。驻外使馆尤其是大使的表现都在民众的观察范围内，具体到在不同的时间点和时间段，无论是对常规活动的合理安排，还是对突发事件的果断应对，均属其中。大使署名文章区别于媒体的报道，大使署名文章可以有明确的立场和观点的表述，这样的文章和媒体发表的消息以及其他各种评论文章相结合，更有利于驻在国受众对中国问题和两国关系作出相对合理的判断。我们不能单独强调大使们的署名文章有巨大的能量，因为事实上这些署名文章和大使们的其他相关媒体活动是紧密结合为一体的。除了发表署名文章，大使们还会接受各类媒体的专访， 会在不同类型的会议和活动中发表演讲，甚至和不同媒体的专业人士进行座谈，还会就重大事件举行新闻发布会，这些活动的成果会在不同层面影响驻在国民众对中国总体印象的形成。
从媒体外交的角度分析，大使署名文章和领导人署名文章一道，“在一定程度上改变了国际社会对我国传统发声方式的固有看法，在内容方面更加符合受访国公众的思维习惯，也更容易被海外公众所接受”。总体上，大使们在驻在国主流媒体发表署名文章已成为常态，在遇到重大事件事也会密集发声。大使署名文章配合其他媒体活动，作为公共外交的重要组成部分，为良好的海外舆论中国观形成起到了较大的促进作用。
徐惊奇：上海外国语大学新闻传播学院博士生，四川外国语大学国际关系学院副教授。
文章来源于《公共外交季刊》
新闻发言人制度的理论探索和中美比较
新闻发言人制度从建立到成熟经历了将近两个世纪的时间，如今我国各机关企事业单位、社会团体都建立了发言人制度，但仍有待完善和提升。本文旨在探究新闻发言人的历史成因，阐明“发布会发言人”与“记者招待会”的区别以及发言人制度中的国际传播学理论内涵，同时梳理美国新闻发言人制度的发展历程，并分析中美新闻发布和发言人的异同，为我国新闻发言人制度的进一步发展提供参考。
新闻发言人的历史成因
新闻发言人制度从建立到成熟经历了将近两个世纪的时间，最早发轫于19世纪后半叶的西方发达资本主义国家，20世纪70年代逐渐发展成型。从西方众多发达的国家来看，传播媒介的发展使得西方国家的政府更善于利用传媒的力量宣传政府主张。其中以美国为典型，学术界对新闻发言人制度起源于美国的事实给予了更多的理论佐证，分析原因主要有以下几点。
第一，政治环境的需要。最初的新闻发言人都以总统秘书的身份在政治领域崭露头脚，他们并不属于政府的行政人员，直接受雇于总统，起到为总统竞选塑造形象的作用，也迎合了当时的政治需要。第二，传播媒介的发展推广到公共关系领域。二战之后，美国的大众传媒得到前所未有的发展， 政府企业对自身形象的塑造致使发言人从过去总统私人秘书变为公众政治人物，间接地推动了大众传媒的利好发展。第三，“掏粪运动”的影响。当时美国新闻界发起一场揭露丑恶、呼唤新闻良知的运动，使得当时的工商企业纷纷开始关注自己的企业公关形象，并随之建立了维护企业利益和形象的新闻发言人。第四，维护公众知情权。“卢西塔尼亚事件”的发生，逐渐凸显出国民对信息知情权的要求，传媒界为积极满足民众的这一心理诉求而设置了新闻发言人。
因此，在这种情况下建立起来的新闻发言人制度，不仅在政府与民众之间搭建起一座沟通的桥梁，也为推动日后美国“阳光法案”的颁布做出了贡献，为信息公开建立起法律依据。
发布会发言人与记者招待会的界定
现实中各种形式的发布会，基本呈现给公众的一个显著特征便是发言人与记者面对面问答。然而，虽然它们表面上都是发布会，内在却有着很大的差异，即一种是新闻发布会，一种为记者招待会。从总体上看，新闻发布会是新闻发言人发布国家政策信息，其职责为阐述政府的政治立场和对某一事态的观点。记者招待会则主要是指政府新闻发布机构为解答记者提出的问题，让记者了解实际情况而专门举办的发布会，其内容上更贴近媒体的价值观，目的在于与媒体进行较为正式的理性沟通。二者之间的具体差异主要体现在以下几个方面。
第一，现场发言的角色不同。新闻发布会的主要角色是新闻信息发布官员，发布会现场的整体运筹主要在新闻发布人这一方，记者在新闻发布会现场则处于被动的地位。此时的新闻发言人既要担当主持人的角色，又要担当发言人的角色，整体氛围表现为新闻发言人对信息的发布。而与新闻发布会恰恰相反，记者招待会上将有主持发布会现场的主持人，整个现场运筹以记者提问为主。其是由主持人对记者的提问进行整合后，再通过正式的新闻发言人进行解答，目的在于为记者解惑、为大众答疑，满足记者对所要采集信息的熟悉情况。
第二，新闻发言人的地位不同。新闻发布会发言人的行政级别一般取决于某部门发言人的职务，该部门职责直接与新闻发布的信息相关，譬如发布外交信息的外交部新闻发言人、发布历年春运信息的铁路总公司新闻发言人等。而记者招待会的发言人主要是人大或政协的领导、政府的总理或部长， 级别较高。国家领导人并不担当新闻发言人的角色直接发表任何政府行政措施，而是给记者一个与国家领导人直接接触的机会，方便记者更直接地提出问题，如美国白宫的总统记者招待会由总统亲自出席，又如我国的总理答记者问等。
第三，发言人表现方式不同。新闻发布会上的发言人主要是代表国家和政府的行为发布信息，是国家“喉舌”的直接代言人，并且在发布会现场能够指定记者对其进行提问，但发布内容则比较正统、严肃，自我发挥的余地很少。而记者招待会上的发言人并不需要一味履行发布政策信息的行为， 而是准许记者自由提问，发言人则将主要精力放在如何回答记者问题上，并通过自身发言展现领导人的个人魅力，起到宣传国家或政府形象的作用。因此，作为一名合格的新闻发言人有必要做到“在其位谋其政”、熟悉新闻发布规则、有丰富的媒体关系处理经验，避免在信息发布过程中有“越俎代庖”的事情发生。同时，一名合格的新闻发言人也不能把招待会作为一种便捷省事的方式，不去深入独立细致思考而完全听信发布的信息，这不但将损害公众的知情权，也将损害发布和组织者的形象和利益。
发言人制度的国际传播学理论
新闻发言人最根本的职责是传播政策信息，信息传播的过程也是信息流通的过程。新闻发言人需要面对的情况也更为多样化，逐渐从对内宣传发展到对外宣传，沿用以往“上传下达”的思维已远远不能应对如今复杂的国际舆论形势。因此，为了让新闻发言人在当前形势下更好地代表国家与政府的行为，则必须对信息传播的策略做出适合本国国情的利弊分析和调整，其中蕴含着以下多项传播学原理。
首先，拉斯韦尔“5W”模式表明，信息传播中必须满足信源、传播内容、信道、信宿、传播效果这五个要素。其中，新闻发言人主要面对的是“信源”问题，即信息如何传播的问题。新闻发言人与记者的不同之处就在于，记者处在新闻事实的第一线，而发言人则处在信息传播的第一线，而且发言人所发布的信息还会受到政治、经济和文化等多种意识形态的影响。在此基础上，作为新闻发言人不仅仅是等同于记者的信息传播者，更是国家政策信息的“喉舌”，需做足功课、口径一致。此外，相比记者与公众进行互动的程度，新闻发言人基本上还是以单向传播为主，新闻发布议程设置的主动权也掌握在政府手中，发言人担负着对信息的“把关”重任，充当着舆论引导者的角色，通过对信息的第一时间定义来保证政府信息发布的权威性。
其次，新闻发言人通过“把关人”角色将政府的议程设置转变为公众议程，充分运用媒介的力量完成新闻发布工作。因此，从新闻发布制度的运作上可以体现出政府议程设置、媒介议程设置与公众议程设置三者之间的关系。第一阶段，在新闻发布的过程中，新闻发言人作为政府政策贯彻执行的代言人，政府议程设置的基础是政府政策执行的基本原则，这个阶段体现的是政府传播信息的权威性。第二阶段是传播媒介对政府形象的一种传播，然而，现实中媒介议程往往与政府议程并不是经常吻合，这时候就需要新闻发言人从中调和这种媒介与公众的关系，最终通过媒介对信息的传播能力，将政府议程转化为公众议程。第三个阶段则需要政府了解社会民众对政府行为的评判和反馈信息。这三者的相互作用，将促使新闻发布制度在多种客观环境下依然能够保证对政府形象的设定。
再次，从传播学的角度而言，传播媒介对客观环境所做出的解释和判断并非等同于现实环境，用李普曼的观点来看，这不是一种对现实环境“镜子”式的反映，而是对传媒自身的新闻价值取向做出的反映。新闻发言人所发布的信息确切地说是对政府形象的塑造，通过政府议程的设置来掌控民众的舆情。这也恰恰印证了“沉默的螺旋”理论中对“意见环境”形成过程中的认知，即社会大众的意见会随着政府议程设置的范围不断地进行调整，社会舆论环境在政府强势议程控制下回随着传播媒介的解释上升为主流意见， 而先前的弱势舆论环境会随着强势意见环境的增强而逐渐减弱，从而使新闻发言人能够成功地驾驭政府信息传播的权利。
美国新闻发言人制度的历程
二战之后，新闻发言人制度在许多西方国家进一步得到发展。20世纪70年代，这些国家的新闻发言人制度逐步得到完善，其中尤以美国新闻发言人制度发展历程较为典型。美国政府新闻发言人最早诞生于19世纪20—30年代，当时的新闻发言人在行政职能上不属于政府机构，而是以总统私人秘书的身份在工作。美国新闻发言人以这种身份出现与当时的政治环境有关，美国三权分立的政治制度使得美国总统的行政权力受到多方面的约束，总统需要有一个发言人来维护自己的形象，保全自己的政治立场，平衡各方面的政治压力，塑造总统在民众心目中的伟岸形象。因此，当时的发言人只对美国总统负责。
最先启用新闻发言人的美国总统是安德鲁•杰克逊（AndrewJohnson），该总统执政期间非常善于利用新闻传媒的力量来塑造自身的形象，发言人的表现特征就是成为政府利用媒介进行政治宣传的代言人。此间阿莫斯•肯德尔（AmosKendell）成为杰克逊的核心幕僚和得力宣传助手，不过仍然是总统私人秘书的角色，此人还曾被誉为当时美国第一个成功的公共关系代理人。直到1857年，美国总统威廉•麦金利（William Mckinley）当政时期，他所聘用的新闻发言人才逐渐开始独立，代表人物就是乔治•B•科特柳（George B. Corteyou），此时的新闻发言人从行政职能上开始隶属于政府系统，成为总统的新闻助理，负责总统与新闻界的沟通联络事情，此人后来得到总统西奥多•罗斯福（Theodore Roosevelt）的重用。
罗斯福在野期间，小威廉•洛布（William Loeb Jr.）取代了科特柳的位置成为总统与新闻界的发言人，但是洛布本人对新闻界存在种种不满和偏见，导致了政府与新闻界的关系不和谐。然而，这种形势在1909年美国总统威廉•霍华德•塔夫托（William Howard Taft）上任之后得到了转变，新闻媒介与政府的关系重新得到认可，而且他将以前的非正式新闻发布改为定期记者招待会。在历史上，威廉•霍华德•塔夫脱总统是第一位正式举办记者招待会的总统。
进入20世纪初，由于美国“卢西塔尼亚事件”的爆发，迫使当时任职期间的伍德罗•威尔逊（Woodrow Wilson）将其秘书约瑟夫•P•图马尔蒂（Joseph P. Tumulty）任命为新闻发言人，负责向新闻界解答关于战争的详细情况，定期举办记者招待会与新闻界联络，美国新闻发言人制度也由此发端。20世纪30年代，美国新闻发言人制度进一步发展，发言人逐渐成为政府行政职能的一个重要角色，并且逐渐职业化。20世纪50年代后，美国白宫开始设立专门负责新闻发布的新闻办和发言人，这标志着新闻发言人在美国正式成为一种行政制度。为此，美国国会新闻发布室成为一个颇具吸引的地方，采访记者凭借特别的许可证可以旁听参众两院的会议，CNN、NBC、ABC、CBS等国际大型媒体才拥有采访议员的权利。
中美新闻发布和发言人的异同
新闻发言人英文解释为“news-spokesman”，新闻发言人在公共关系学中准确的释义为“press and public relation officer press and public relation chief”。美国学者格伦•布鲁姆（Glen Broom）在《有效的公共关系》中认为，“新闻发言人是政府公共关系活动的主体之一，这些公共关系活动常常包含在公共事务、公共信息或公共传播之中。他们成为行政系统的关键组成部分，尤其是旨在填补大众政府与官僚政府之间的鸿沟。”我国的新闻发言人制度目前还没形成一套完善的机制，很多新闻发言人并不是专职人员，而是行政体系中的一个兼职角色，他们在不履行新闻发布的时候各司其职。同时，目前我国也没有副新闻发言人一职，且我国的新闻发言人都是轮流担任，没有谁能够在发言人的职位上长久坐镇，这也不同于国外的新闻发言人体制。
新闻发言人制度在我国起步较晚却发展迅速，但与成熟国家的制度相比还有待进一步完善。在当前经济全球化的趋势下，西方意识形态在中国蔓延并产生较大影响，这导致了中国在信息获取上的被动局面，再加之新信息技术的更新升级，信息在传播范围上更难以区分界限，这些变化在改革开放四十年中已逐渐得到印证。未来新闻媒介产业化的趋势将逐渐加强，我国的新闻传播事业仍属于政府公共事业管理的一部分，则更需积极面对。我国的新闻事业从“喉舌”到新闻传播市场化模式的发展，其核心价值在于政府意识到新闻发布并不仅仅是政府行政措施的上情下达，更重要的是一种公共服务理念的建设，在这一点上，中西方新闻发言人制度的建设初衷是一致的， 都致力于建设信息公开透明的新闻发布模式。然而中美新闻发言人制度也存在以下几点差异。
第一，就西方新闻发言人制度的发展历程来看，美国新闻发言人制度从建立到成熟，体现的是社会大众对“知情权”的追求，实质上体现的是政府与大众相互博弈的过程，要保证信息准确，杜绝“报喜不报忧”和“一言堂”。美国有专职发言人，谙熟媒体运作规律，我国目前专职发言人则较少，在新闻发布和处理媒体的关系尚显稚嫩。发言人制度在中国仍然是行政制度，体现的是行政方式的成熟以及政府行政管理体系的自我完善，是一种“执政为民”理念的体现。
第二，美国发言人语言上更具幽默性和感染力，中国发言人言辞强令情况较多，这与发言人依据准备的书面材料的语言体系来表达而自由临场发挥较少有关，且大多语调平稳、语速缓和。美国发言人的投入和紧张程度明显高于国内发言人，与记者之间的针锋相对程度更为激烈，言语辩驳气氛也更为浓烈，像一场精彩纷呈的表演。相比之下，我国的新闻发言更多是为获取信息，往往单调而波澜不惊，这也与立场、文化特色和民族性格相关。
第三，美国新闻发言人制度体现的是政府公共关系的形象。美国的媒体和政府各自目的不同，两者既合作又独立，一方面政府希望媒体完全接受政策主张，报道利我而非不利的消息，另一方面媒体认为自己独立且有责任站在公众立场监督政府，对政策及官员提出批评。中国新闻发言人制度则是伴随着信息透明、公开等相关政务建设成长起来的，所以完善当前的新闻发布制度势在必行，便于与当前新闻发布策略、运作方式相协调，发言人职业化还有很长一段路要走。
第四，美国新闻发言注重技巧性，但技巧不是我国发布会的侧重内容， 我国更侧重思想，即让发言人明白发布会对社会、舆论和国家利益的影响， 让其尊重事实。国新办原主任赵启正说过：“技巧确实重要，但不能过分强调技巧，我们不是靠辞令获得影响力，而是靠正确性。”他认为发言人应该在政治上思想成熟、敢于负责；在知识上内明国情、外知世界；在表达上逻辑通顺，有理有节。
第五，美国新闻发布制度的政治基础是“三权分立”，即立法、行政、司法相互独立、互相制衡。美国通过政府与传媒的相互作用，对新闻发言人制度起到了一定的监督作用，且对政府公关体系起到了一定的渗透作用。中国新闻发言人制度随着媒介市场化而不断深化，发言人制度也由过去官方授权的行政政策发布，发展为政府主动又恰当地利用媒介进行互动交流式新闻发布并接受记者采访，积极地展现出开放的大国姿态。
米广弘：文化学者，影视剧顾问，电视栏目撰稿人。
文章来源于《公共外交季刊》## 日本学者眼中的美国公共外交
《美国文化中心——美国的国际文化战略》是我国第一本以“第三人”视角考察美国公共外交的专著。作者渡边靖以“二战”后美军对日本的占领为切入点，将研究的重点延伸到美国，并以“冷战”“越南战争”“后冷战”等为节点，从日本学者的视角对美国公共外交的政策制定、执行机构和具体措施等进行了系统性梳理，最后再对软实力等概念进行深入剖析。笔者对此从开展公共外交需要把握的三个维度、“默罗时代”的现实意义、公共外交视域下的软实力三方面进行评介。
《美国文化中心——美国的国际文化战略》是我国第一本以“第三人” 视角考察美国公共外交历史、理论和现实的专著。作者渡边靖时任庆应义塾大学SFC环境情报学部教授，主要研究方向是文化人类学、文化政策论和美国学。
该书以“冷战”“越南战争”“后冷战”等为节点，从日本学者的视角，对美国公共外交政策制定、执行机构和具体措施进行了系统性梳理。在最后一章，作者对“软实力”这一“原命题”进行辩证思考。阅此书后，笔者结合我国学者最新理论研究成果和见诸于媒体的公共外交活动，粗浅地谈谈自己的看法，仅供参考。
开展公共外交需要把握的三个维度
书中第五章提出“公共外交的课题”，指出当前美国公共外交中的三个课题：一是“如何应对以互联网为特征的信息化社会和网络化组织”；二是“如何整合分散于政府内部的公共外交机能”；三是“（公共外交）活动的评估方法”。这三个课题不仅是当前各国面临的共通性难题，而且也是审视公共外交自身发展的三个维度，即信息化维度、资源维度和效果维度。
一是发挥信息化优势，构建多重社会网络。信息化实质是将社会各层面信息按照经济、政治、文化等标准进行多次整合，以对社会全貌实现网络化、可视化再现。作者回顾了美国在日本的公共外交发展过程，以不同时代背景下信息如何有效影响目标受众为主线，进行系统梳理。例如，在“二战”时期，为分化瓦解日军内部士气，通过组建日语广播电台和投放传单等有效形式展开“攻心战”，试图瓦解日军的士气。作者在书中特别指出“在实施过程中，将避免批判天皇个人和天皇制度作为指导全体美军的方针。因为美国人担心，一旦批判天皇，反而会煽起日本人的敌对情绪，使他们更加团结。与其如此，倒不如赞扬天皇是爱好和平的，批判日本军部蒙蔽了‘天皇高贵的心’而发动了这场战争”。又如在美国对伊拉克开战期间，“仅东京的美国中心，就举办了约130场活动，共吸引5000多人参加。其中，大多数节目主要是针对日本的专家、意见领袖和年轻的后备干部（即议程制定者和监督管理人员）开设的”。通过上述两个事例可见，美国对日公共外交中，将最为先进的技术手段与最为有效的传播方式相结合，并使线上与线下协同一致，有针对性地向受众传播信息，以达到预期效果。对我国而言，要善于学习和利用当前最先进的信息传播手段，向世人展示出我国在科技创新、为民造福上取得的进步。如让北斗导航、量子通讯和5G等关键性技术服务当地经济社会发展；善于分析各主要国家的社会结构，不同社会阶层在本国政治生活中的角色和相应话语权的拥有程度，并以具象的、数字化方式进行呈现，为开展公共外交提供扎实的数据基础。
二是整合国内优势资源，提升外交整体质量。作者认为，“美国公共外交的第二个课题是如何调整分散于政府内部的公共外交机能。现在在美国， 除了国务院和美国广播理事会，国防部、美国中央情报局、商务部、农业部、议会图书馆、史密森尼协会和美国国家科学基金会（NSF）等机构也承担着公共外交的一部分工作。”纵观当前各国的外交活动，经常会出现“重视本职工作，而轻视发挥公共外交这一职能”的情况。究其原因，一部分是具体执行人员缺少从国家整体外交层面对当下执行具体任务的全面认识，对如何在具体活动中发挥自身作用的能力不足。由此来看，为进一步提升我国外交外事活动的整体效果，促进公共外交在其中发挥更大作用，我们需要从国家层面整合公共外交资源，以孔子学院、对外各媒体机构和在华举办的各项国际会议等为重点，深入整合分散在各国家机关、科研院所等企事业单位内可用于公共外交的资源，并委托专业智库进行客观评估，完成对现有资源的量化分析与定性评估，进行一定程度的情形模拟。同时，向从事外交外事的工作人员普及公共外交基本知识，特别是在如何加大对开展公共外交系列活动的前期谋划、借助现有资源制定切实可行的活动方案、处理突发事件等方面的综合能力。
三是客观作出综合评估，有效调整今后策略。作者指出了评价方法，包括“将活动量、预算规模、收支决算、信息发送量、参加人数或者点击量、新闻报道、舆论调查和奇闻轶事等作为评价指标”。同时，作者也明确指出，“从公共外交性质的层面而言，有很大一部分内容是无法通过一方法进行测定的。”作者形象地引用了爱德华·马龙的评论“人们改变想法时，不会像收银机一样发出响声以示通知”，用以说明评估改变公众态度的困难程度之大。我们要充分认识到当前的效果是一个动态的过程，并非是一个静止不变的结果，应根据外部环境和上级要求，及时调整工作策略。同时，应该“长短有别”，其中“长”是指长期的人员交流合作项目，需要将考察效果的时间放在未来的十年甚至更久，例如教育等人文交流项目；“短”是指在最近几个月，甚至几个周就能看到效果，例如危机公关。此外，用战略视角和长远眼光审视长期项目，要在调研别国社会结构过程中，研究参与社会变革的各社会阶层的人口构成、组织网络和文化层次，以及之后对华政策有何种改变等问题；对于短期公共外交项目，要从公共外交角度思考处理公共危机的应对策略，主动引导各国际媒体，并在容易造成误解的节点多提供背景性的资料，以详实的数据作为支持，解释好疑惑、表达清观点，切实增进彼此距离。同时要秉着“客观公正”的视角，主动地将我们的进展和不足讲出去，密切关注外国公众对这些问题的关注力度和不同关注点，利用信息自身的周期性规律，适时引导国际媒体，防止“次生灾害”发生，减轻对国家形象造成的不利影响。我们也应善于借助外力，尤其是目标国内成熟的咨询公司和智库机构，发挥好他们在社会网络资源和数据分析模式上的优势，充分调研我国开展工作外交的成果，听取他们对我国公共外交的建议，客观看待公共外交的效果，为今后的改进提供多种可行性方案。
“默罗时代”的现实意义
书中第二章第十一节名为“默罗时代”，以他任职美国新闻署期间（1961—1963年）的一系列言论和事例的梳理作为主要内容,这也是本书唯一使用单一人名来命名的章节。他就美国当时的具体国情为出发点，结合自身多年新闻实践，提出针对性强、效果显著的措施，有效应对来自各方的压力，时至今日依然具有很强的理论和实践意义。书中指出默罗的观点主要有以下几个方面。
一是公共外交要纳入国家整体战略规划。正如默罗所言，“不仅是紧急降落的时候，起飞的时候也要参与。”默罗这句著名台词的意思是，在政策制定并准备施行的时候再采取措施就太迟了。面对纷繁复杂的国际环境， 国家外交部门作为制定公共外交政策的主体，要研究好阶段性政治目标，并提前预判可能出现的各种困难，特别是来自国内外舆论的压力。对此，默罗认为，“美国新闻署要说服的对象不仅仅是对方国家的民众，还应包括美国的外交工作人员。”也就是说，美国新闻署应该向总统、当事国的大使以及相关省厅的长官，就外国舆论的真实用意进行分析，对今后发展走向进行预判，充分提升国家决策的科学性，正如作者在书中所指出的“政策形成阶段也要美国新闻署的参与”。
二是公共外交要有长远眼光，要注意争取点滴变化。“冰冻三尺非一日之寒”，研究态度和意见的形成与变化一直是传播学研究的重要方向之一。在漫长的过程中，需要树立多角度思维，不能简单地根据当前情况应激性地作出决定。而要多从历史的角度去看待存在问题的演进，多用现实利益的眼光去分析不同阶层的利益诉求，并利用好各个社会阶层的内部结构，有效处理好与“意见领袖”之间的关系。这在很大程度上决定了最终效果，也是提升我国公共外交效果的关键环节。在书中，默罗还指出，“向态度坚定的人灌输令他怀疑的理念对于我们而言是最重要的工作。”这就需要注意收集和分析目标公众在一些问题上态度的细微变化，顺势调整开展工作的具体策略，及时地、有针对性地推送特定消息或组织特色活动，增强双方在具体问题上的相互理解，为今后消除彼此误解、开展深化合作打下基础。
三是公共外交要善用媒体，做好“借台唱戏”。书中选取了古巴导弹危机时期的一个故事：“1961年，当苏联公开表示要再次进行核试验时，在国家安全委员会上，以国防部为中心的意见是为了对抗苏联，美国应该立即重启核试验。当肯尼迪总统向默罗征求意见时，默罗认为，立刻宣布重启核电站从宣传角度看并不是上策，应该让全世界的人民都认识到苏联的行为是在威胁世界和平并毁坏地球环境，首先应该让国际舆论都站在美国一边，这才是明智的做法。国家安全委员会也在默罗的提议下达成了一致。”他善于运用媒体，适时调整国际舆论方向，化被动为主动，而不是展示自己的“牙齿与肌肉”，因此没有招致国际社会对美国的反感与抵制。就单纯媒体使用而言，默罗认为，“重要的不是让信息传播5000英里或者10000英里，那只是技术问题。国际交流的决定性因素，同时也是个人接触的最好方式，是最后的三英尺，也就是面对面的对话。”这是默罗的媒介观和效果观的最佳诠释，即“媒介传播信息的实效与距离，仅仅解决的是物理投送问题，最后的‘三英尺’才决定了信息传播的实际效果”。
公共外交视域下的软实力
本书作者将第五章节命名为“公共外交与软实力”，并将其中的第三十一、三十二节命名为“对软实力的误解”和“软实力的灵活应用与公共外交”。软实力，指的是相对于一国的经济、科技和军事等硬实力而言，软实力是一种吸纳、同化的权力，是通过吸引而非强迫获得预期目标的能力。它有三大来源，分别为对外政策、文化和政治理念。作者对软实力的论述笔墨不多，但引发了对软实力的思考。
一是要重视硬实力的作用。当前，我国的学界和政界主张通过使用各种媒介传播理念、打造品牌，培养以国家整体概念为主的软实力，而故意忽视硬实力。“他（约瑟夫·奈）比谁都了解硬实力的重要性”，是作者在书中尖锐指出的重要前提。发挥好软实力的基础是拥有在军事、科技和经济领域内过硬的硬实力，要能够在全球或者地区范围内拥有重要的话语权、行动力和创新力。综合我国公共外交现状来看，应加强在全球和地区安全中发挥好维护和平、推动发展的作用，展示好作为“安理会常任理事国”的良好形象。如从国家整体层面指导海外企业解决在投资过程中遇到的困难，并遵守当地公序良俗，在日常运行和产品生产等方面打造好中国企业品牌，塑造好中国企业形象；鼓励国内各企业、高校科研院所利用好供给侧结构性改革这一战略机遇期，提升科技创新和科技转化率能力，提升我国科技工作者的创新能力，让中国的经济实力、科技创新能力成为硬实力的内核。
二是用辩证思维看待软实力。定义“软实力”的时代背景是“冷战”即将结束，世界各国公众对美国文化和制度的羡慕似乎达到了福山、布热津斯基等人的预期。正如加拿大学者弗雷泽在《软实力：美国电影、流行乐、电视和快餐的全球统治》中认为“麦当劳的大金顶，是很多国家青少年规避本国传统价值的港湾”。随着时间的推移，美国在全球范围内主张的“普世价值”，和在中东、北非等地进行的一系列主张“自由、民主”旗号的活动， 带来的往往是长期的动荡和混乱，而由此衍生出来的宗教极端主义和恐怖主义等问题足以说明美国软实力的片面性。
三是创新性思想是软实力的源泉。在全书的结尾处，作者引用了英国前首相温斯顿·丘吉尔的一段话：“我们待人要心存善意，而非恶意。比起掠夺土地、剥削压迫，这样做能取得更大的回报。”结合现实，不难发现很多成功的公共外交案例是“重视推进更具有普遍性的国际利益——可持续发展、人类安全和保护的责任等”。作者引用挪威作为例证，他指出，“挪威人口不足500万，没有具有影响世界的通用语言和产业，没有国际电台，连欧盟成员国都不是，但是它们通过调解国际纷争、维护世界和平或举办诺贝尔文学奖等实际活动，展现了维护世界和平、致力于国际贡献的国家形象。”不难看出，挪威获得公共外交的成功，归因于其对人类社会在发展中出现的各种问题及破解方案的密切关注。回归当下公共外交实践活动，几乎都在用本民族的思想来帮助其他国家的公众解决现实生活中的问题，这也会促使部分公众开始思考两种文化间的差异，特别是在遇到争议问题时，公众能够尝试在个别问题上站在对方的角度去思考。就当下我国公共外交而言， 不仅要善于讲好今天的“中国故事”，而且还要用好我国历史上的哲学思想、科技发明来讲好“中国人对自然的理解、对人与人之间的理解、对美好生活的向往和努力”的故事，其中还要继续发扬同国外知名媒体合作的精神，为前来中国的国外受众能接受的方式开展叙事。此外，也要善于发掘中国为当今世界提供优质公共产品的点滴故事，展示出一个“有国际担当精神的大国”的形象。
结语
本书以“二战”后美军对日本的占领为切入点，将研究的重点延伸到美国，再对软实力等概念进行深入剖析。本书需要读者对美国和日本在特定时期的国内外政治环境有比较深入的了解，需对书中列举的环境作深入分析， 才能从中发现内在规律，进而帮助读者更好地认识公共外交的启发思路。
王强：山东省创新战略研究院副院长。
丁锐：山东省创新战略研究院干部。
文章来源于《公共外交季刊》