公众舆论: 影响国家对外决策制定的第四种权力——— 《公众舆论与20 世纪的外交:一个全球视角》书评

胡大一

长期以来, 学者们有关公众舆论对外交政策的影响及其作 用机制争论不休, 而深入理解这一议题对在新型国际关系下如 何开展公共外交具有重要意义。英国学者丹尼尔·赫克著, 张 顺生、周建军翻译的《公众舆论与20 世纪的外交: 一个全球 视角》的出版恰逢其时, 该书基于历史视角, 以时间序列为 叙事线索, 对20 世纪的五个重大历史事件进行描述, 深刻 分析公众舆论的多重概念及其表达机制, 描述各国不同的决 策精英对公众舆论的反应程度, 展现公众舆论作为第四种权 力的作用效力。本书既展现了公众舆论对政策制定的推动作 用与阻碍作用, 还反映了公众舆论对决策结果的积极影响与 消极影响, 同时揭示了媒体如何在公众与决策者之间扮演关 键角色, 这有助于我们理解公众舆论对外交政策的作用机制 及其效用。

自20 世纪以来, 公众舆论作为客观存在的意象得到学术界概念化、具 象化地研究, 受到政策界的高度重视。学者和政策制定者们开始关心公众 舆论对国家外交政策的影响。然而处在二者的交叉点上的公众舆论是什么? 公众舆论对国家外交政策的影响是什么? 影响的途径和作用机制是什么? 诸如此类的问题学术界尚未达成共识。在公共网络和新媒体技术高度发达 的今天, 公众意见越来越多地表达出来, 公众舆论打破了地理上的限定, 从国家向全球扩散, 从对国内政策制定者产生影响到向国际社会及公共外 交产生影响, 厘清公众舆论对国家外交政策的影响在国际环境及世界格局 深远变化的当下尤为重要。英国学者丹尼尔·赫克(Daniel Hucker) 所著 《公众舆论与20 世纪的外交: 一个全球视角》在此背景下应运而生。① 当今国际关系学界有关公众舆论对外交政策影响的理论演绎与现实张 力存在分歧, 主要表现在现实主义和自由主义对这一问题的看法大相径 庭。② 现实主义认为情绪化、短视化的公众舆论会阻碍国家战略与国家利益 的实现, 决策者应当规避公众舆论并做出长期性的、利益最大化的外交决 策。而自由主义则认为理性的、渴望和平的公众舆论可以提高决策制定的 透明度, 决策者应当重视公众舆论并谨慎考虑其后果。为更好厘清二者之 间的关系, 赫克基于历史视角, 以时间序列为叙事线索对20 世纪的5 个重 大历史事件进行剖析, 深刻分析不同的公众舆论的概念及其表达机制, 描 述了各国不同的决策精英对公众舆论的反应程度。赫克肯定了公众舆论能 对外交政策产生影响, 但他同时指出, 唯一重要的公众舆论是政策制定者 所认为存在的公众舆论。贯穿全书的另一主题是, 公众舆论的二重性对决 策者的影响, 以及由此产生的决策结果的双重效应, 并揭示了媒体在其中 所起到的作用。

公众舆论对外交政策的作用机制

公众舆论的重要性体现在决策者对公众舆论的认知上, 因而有必要探 究公众舆论是如何渗透到决策者观念中的。虽然作者并未构建明确的理论 框架加以说明, 但通过对书中5 个案例的详尽分析, 可以窥探公众舆论的表 达机制。具体而言, 公众舆论对决策者的影响存在两种路径。其一, 公众 舆论通过产生观众成本, 改变决策者对国内社会政治环境甚至对议题的认 知, 从而间接作用于外交政策, 这也是公众舆论对外交政策的最主要的影 响路径。其二, 公众舆论通过改变他国决策者对本国政治环境的认知, 从 而影响他国的政策制定①, 而他国的政策变化会作用于本国决策者的认知与 决策。

第一次世界大战结束后, 大量的反德情绪使英国公众舆论活跃起来, 公众期待在即将到来的巴黎和会中严惩德国。尽管作为现实主义者的英国 首相戴维·劳合·乔治(Davide Lloyd George) 审慎看待德国的赔偿能力以 及对德国的严厉措施可能带来的负面影响, 但迫于公众舆论的压力, 他在 1918 年的竞选活动中将演说的侧重点由对内政的关注转向对德国战争罪 行和赔偿问题的关注, 以迎合公众。公众舆论的影响一直持续到了和会的 谈判, 将英国政府的政策倾向引入了采取更具惩罚性的措施, 因为决策者 认识到他们必须对公众负责, 任何拙劣的外交政策都可能给选举带来 影响。

在法国的案例中, 公众舆论的影响主要在于决策者对国内分裂的担忧。 国内分裂促生了意见不一、分裂且颓废的公众舆论。法国公众普遍存在恐 战情绪和对和平的渴望, 行业动荡、街头游行示威等活动逐渐提高了当权 者对公众舆论的认识。法国决策者出于对内战及国内分裂的担忧, 在西班 牙内战中采取不干涉政策, 并将德国吞并奥地利视为既定事实, 对法西斯 势力扩张的不断忍让最终促成了法国的绥靖政策。同时, 这一案例也展现 出了公众舆论会对公共外交产生影响。法国分裂的舆论环境削弱了其潜在 盟友英国对法国实力和活力的信心, 并可能导致伦敦回避集体安全转而采 取绥靖政策, 而英国的这一政策态度从某种程度上也间接促成了法国的绥 靖政策。更为消极的影响是, 法国的国内环境也鼓励了德国和意大利这样 的潜在对手追求更加激进的外交冒险主义。

公众舆论对美国在越南战争中的立场及决策产生了关键作用, 学者们 由此产生了对公众舆论新的共识, 即公众是稳定和理性的外交政策参与方, 其意见值得决策者认真对待。在越南战争中, 公众对美国政府有能力赢取 战争的胜利产生了信任危机, 战争的残酷性给美国公众带来了战争疲劳和 “尸袋综合症”, 由此带来的反战运动也日益声隆。美国国内所营造的普遍 的厌战情绪对林登·约翰逊(Lyndon Johnson) 政府带来了强烈的震动, 精 英阶层对战争的支持日益动摇、共识降低, 触发了决策者对国内异议与动 乱的担忧, 并在很大程度上促成了约翰逊总统作出不寻求连任的决定。 反种族隔离的消亡同样展现了公众舆论作用于外交政策的双重路径, 同时这一案例也表明公众舆论的国际化扩散能在跨国活动中产生影响。反 种族隔离运动(AAM) 试图引导美国、英国的决策者们对南非施加制裁, 从而迫使其废除种族隔离制度。但英国在南非的经济利益以及美国对南非 政府的政治需要, 使AAM 对两国决策者的影响有限。AAM 不断扩大, 号召 各国从南非撤资, 并从体育、文化等领域对南非进行抵制, 这一目标成功 引导了银行、高校等对南非的撤资行动, 并对社会各界在上述领域对南非 的抵制活动产生了重大影响。AAM 旨在使西方凝聚民意以支持对南非的制 裁和抵制, 从而在外交上孤立南非。随着AAM 运动在全球范围的展开, 南 非政府无力对抗越发汹涌的民意, 种族隔离制度得以终结。 公众舆论在跨国范围对决策者的影响也反映在欧洲一体化的进程上。 在欧洲一体化进程的初期, 出于对功能主义的认知, 公众对这一提议似乎 存在着某种“宽容性共识”, 即从收益成本的角度考量欧洲一体化是有利 的。但随着这项由精英驱动的决策进程的加快, 欧洲一体化由一项经济事 务上升为政治共同体时, 公众开始感到不安。此时民族主义占据上风, 《马 斯特里赫特条约》是促成这种转折的关键, 公共舆论开始认识到愈发加快 的一体化进程可能会损害国家主权和牺牲个人利益, 从而对这一提议的支 持率大幅下降。公众舆论的变化使决策者认识到, 其决策无法在一体化道 路上走得比民意允许的更远。

媒体的作用与公众舆论的二重性

在上述5 个案例中, 媒体的作用同样是不可忽视的, 媒体在公众与决策 者之间存在中介效应与调节效应。① 中介效应在公众与决策者之间提供了自 上而下与自下而上的两种表达机制, 随着时间和议程的推进, 媒体的传播 会加深公众对某一议题的参与度; 而技术的进步会加快公众舆论在媒介中 的传播速度, 同时也会缩小公众与决策者之间的信息鸿沟。中介效应的变 化通过改变公众舆论传播的速度和广度从而产生聚合反应, 使决策者不得 不重视逐渐波涛汹涌的民意。同时, 媒体通过调节效应塑造和刻画公众对 某一事件的初始印象, 也会通过媒体议程的设置来引导公众对某一事件的 关注度①, 同时也具备操纵和改变公众认知的能力。

在巴黎和会的案例中, 随着公众识字率的提高, 越来越多的公众通过 报刊媒介了解到了巴黎和会的进程与英国决策者对条约内容的态度, 并表 现出公众对更加开放、透明的“新外交” 的意愿。但条约的严苛性在某种 程度上造就了德国的复仇心理, 妨碍了欧洲未来的和平与稳定。而在法国, 随着无线电、广播以及电影等新兴媒体技术出现, 进一步向公众宣传了战 争的恐怖, 从某种程度上引导了公众的颓废心理。同时, 政府、政党等不 同的精英和利益团体对报刊的掌控力也逐渐加强, 不同观点的引导和表达 催生了看似百家争鸣却实则分裂的舆论场, “乱花渐欲迷人眼” 的舆论环境 加重了决策者对国家分裂和内战的担忧。法国分裂的公众舆论间接导致了 法国的绥靖政策, 其效用无疑是消极的。越南战争中媒体通过议程设置有 意引导美国公众对战争的关注, 其对战争负面性的过度报道所带来的视觉 上的冲击和传播速度的加强, 逐渐催生了美国公众的反战情绪。从客观上 讲, 公众与决策者观点的分化一定程度造成了美国在越南战争中的失败, 因而它对美国的影响是消极的。而反种族隔离运动之所以成功, 就是因为 与媒体保持了良好的关系, 愈加频繁的报道和传播使得公众舆论不断聚集。 公众舆论与决策者意图之间的分歧虽然阻碍了南非废除种族隔离制度的进 程, 但对南非走上民主道路产生了积极影响。在欧洲一体化进程中, 尽管 媒体报道加强了跨国联系, 在前期有助于促进“欧洲化” 程度的提高。但 是这些报道仍然是分散的且根植于国家身份, 媒体尚未营造出一个公共领 域, 反而加深了观点的分化, 从而阻碍了一体化进程, 为“靴子” 的落地 带来了消极影响。

公众舆论受媒体的作用随时间与政治议程的交替进行而呈现出聚集、 善变和可利用性等特征。媒介伴随着技术的进步虽然有利于信息的传播, 可以缩小公众与决策者之间的信息鸿沟, 但也会扰乱公众舆论的正确表达, 即公众所表现出来的舆论态势未必是其自身认为的正确的舆论观, 而是媒 体所引导的舆论观, 这反而会扩大公众与决策者之间的认知差距。公众与 决策者认知的一致有利于政治议程的推进, 而他们认知的分化却可能会阻 碍决策的进程, 这是公众舆论二重性的表现, 同时, 其对决策结果所带来 的影响也同样存在积极与消极二重效用。因此, 对于决策者而言, 公众舆 所带来的效应究竟是“潘多拉之盒” 还是“希望之匣”, 媒体在其中扮演着 举足轻重的作用。

贡献与启示

赫克最大的贡献在于基于历史学的视角回应现实主义与自由主义的争 论, 以就事论事的分析方法深度演绎了20 世纪不同历史背景下公众舆论对 外交政策的影响, 展现了公众舆论作为第四种权力的作用效力, 并创新性 地提出了公众舆论对外交政策的效力取决于决策者对舆论的认知。同时, 以媒体作为中间变量展现了公众舆论与外交政策之间的因果效应, 也体现 了公众舆论的二重性。值得商榷的是, 作者所选案例全部来自西方国家, 并对单个案例展开独立研究, 从中提炼出的规律总结得普适性值得考量, 但这也为国际关系学界理论的完善开创了空间。研究者们首先需要从本书 就事论事的叙述方式中提炼出理论框架与内涵, 并检验其能否服务于就理 论事的其他案例, 同时提高案例选择的多样性, 对这一理论框架在非西方 国家、独裁国家、威权国家等不同政体的适用性加以检验。

赫克的研究也为国际关系学界的进一步研究提供了方向。第一, 决策 者对公众舆论的认知在政策制定中起到了关键作用。因此, 有必要从政治 心理学的视角进一步研究决策者如何判断、认知并引导舆论。第二, 本书 的案例分析印证了公众舆论在国家危机决策或重大国际事件中对外交政策 的影响。但在新媒体技术日新月异的今天, 公众所参与议题的重要程度与 广度呈现多样性, 公众舆论在不同议题背景下所展现的效用有何不同值得 深究。同时, 技术进步虽然能减小主体之间的信息差, 但这种作用是将公 众推向事件的真实面目, 还是加深公众对原有看法的刻板印象, 其效用值 得探索。第三, 公众舆论对公共外交也会产生影响。在全球发展面临赤字 的当下, 国家如何在国际舆论场内利用公众舆论提升全球治理能力, 是中 国学者应当思考的议题。

胡大一: 南京大学国际关系学院政治学专业博士研究生。