公共外交的国际关系理论价值

周鑫宇　周嘉颖

本文拟初步探讨一个学术界较少触及的问题, 即公共外交 研究对于国际关系学科的理论价值。一般来说, 公共外交被认 为是一种外交实践。而国际关系在研究和教学中主要使用国际 政治理论的解释框架, 其中的代表就是现实主义、自由主义、 建构主义“三大理论流派”。但无论是公共外交的实践, 还是 国际关系现实的发展, 都越来越无法用经典国际政治理论充分 解释。20 世纪以后, 国际关系理论创新逐渐衰弱, 国际关系 中的重大议题, 尤其是非国家行为体深度卷入的、超越于传统 国际安全和经贸问题之外的新议题, 呼唤新的理论解释。公共 外交的研究天然关注非国家行为体和跨国政治行为, 对国际关 系的理论发展有启发性意义。

国际关系理论的发展不足

进入21 世纪以来, 全球化、新技术革新和社会文化变革已使国际关系 现实发生了深刻变化。这一变化的重要特点是企业、国际组织、个人等非 国家行为体不断卷入国际关系中, 以不同于政府主体的方式行使权力和构 建跨国关系。以国际政治体系理论研究非国家行为体则容易带来认知的偏 隘。国际关系一般是指所有国际行为体的跨国界交往。但由于主流国际政 治理论仅承认国家作为国际关系行为体的权威地位, 这就导致非国家行为 体的活动难以成为国际关系或国际政治的中心问题。但新的国际关系现实 告诉我们, 非国家行为体并不总是从属于国家意志的, 它们的许多行为不 以考虑战争与和平问题为前提, 在一些时候会脱离国家的“操纵”, 甚至与 国家产生某种博弈关系。这种关系所处的环境并不以国界线来划分, 而是 由不同主体形成的跨国社会网络来界定。

随着现实情况发生的变化, 国际关系研究在20 世纪晚期出现了范式的 创新。这一时期, 全球化的加速发展使得市场力量、经济要素在国际关系 中的作用凸显, 关注国际经济问题的新兴国际政治理论集中涌现, 如国际 政治经济学、相互依赖理论、世界体系理论等, 为国际关系研究开辟了更 广阔的图景。1970 年, 罗伯特·基欧汉(Robert Keohane) 和约瑟夫·奈 (Joseph Nye) 在共同编辑出版的《跨国关系与世界政治》一书中, 研究了 跨国关系对国家间政治的影响, 关注非国家力量跨越国家边界的联系、联盟 与互动行为, 对以国家为中心的国际关系研究范式带来冲击。① 罗伯特·吉尔 平(Robert Gilpin) 从国家影响和改变财富分配、分布的角度, 研究市场与 国家的互动及其对权力格局的影响。② 在此基础上, 苏珊·斯特兰奇 (Susan Strange) 创新性地提出了结构性权力的概念。结构性权力是在特定 领域形成游戏规则的能力, 世界经济中存在着安全、生产、金融知识等结 构, 其中产生的结构性权力正在由国家向市场进而向非国家权威转移, 由 此将国际政治经济学从国际关系的国家中心传统中解放出来。③ 国际政治经济学的发展推动了国际关系研究的创新。在国际政治经济 学视域下, 非国家行为体往往被视作与国家一样的独立政治行为体, 具备 与国家不同的政治目标、手段, 以及政治关系的构建过程。尤其是斯特兰 奇对非国家行为体运用权力做出的革命性分析, 提升了非国家行为体在国 际关系中的理论地位。国际政治经济学的核心研究议题如国际贸易、国际 金融和货币、跨国投资、发展等, 也将国际关系研究带向了除战争与和平 问题以外的其他领域。

国际政治经济学分析国际关系的新现实有其局限之处。国际政治经济 学聚焦经济问题研究, 尽管这些经济问题是在国家间发生的, 但相关分析 注重对经济行为而非政治行为的解释, 且主要在经济学框架下开展。发展 到20 世纪90 年代, 国际政治经济学更加偏重运用经济学的学科理论, 愈发 偏离政治学的轨道。

21 世纪以来, 国际关系理论面临更大的创新需求和发展空间。世界百 年未有之大变局加速演进, 带来了“全球国际关系理论” 的发展。其中主 要包含两种发展趋势: 一种是地域的扩展, 尤其是把非西方国家的理论观 点融入国际关系理论框架中, 使得国际关系研究摆脱“美国社会科学” 的 狭隘性。另一种是领域的扩展, 尤其是聚焦于全球治理和经济合作与竞争 等领域。两种趋势中都包含国际关系主体多元性的关键启示。就前者而言, 正如阿米塔·阿查亚(Amitav Acharya) 所指出的, 西方大国所关心和争论 的安全, 未必是发展中国家所关心的安全。① 就后者而言, 我们同样可以 说, 国家政府所关心的利益, 并非跨国企业、国际组织和其他形式的跨国 社会所关心的利益。也就是说, 从权力、安全、利益这些现实主义国际政 治所关心的话题来说, 国际关系理论都有开拓新分析框架的空间。

公共外交对国际关系理论的启示

长久以来, 公共外交被各国政府视为越发重要的外交工具, 服务一国 外交政策的制定和实施, 具有较强的政策导向, 国际关系领域对公共外交 的研究也偏重政策实践, 在一定程度上忽略了公共外交的理论潜力。 “公共外交” 是一个混合概念, 其定义并无定论。美国政府明确视公共 外交为一种面向公众的政府行为, 服务美国的战略利益和外交政策目标。 在实践中, 可能具有一定攻击性和假想敌。比如在冷战时期, 美国公共外 交旨在与苏联展开意识形态竞争。① “9·11” 事件发生以后, 又转向为打击 恐怖主义服务, 主打“人心之战”。相比之下, 英国式的公共外交更加强调 非政府组织、团体的主体角色, 认为政府在其中的作用只是评估和指导。 英国外交和联邦事务部将公共外交定义为“在公共领域通过与志趣相同的 组织和个人形成伙伴关系, 或使其参与其中来赢得英国国际战略的目标”。 对中国而言, 公共外交是外来传入的概念, 不可避免地带有一定的美国或 西方逻辑。而在中国的外交实践和官方话语中, 公共外交经常与民间外交 并列, 都放到中国特色大国外交的背景下构建, 强调民心相通, 为构建人 类命运共同体, 推动国际社会的公正、和平与发展服务。

从各国的实践来看, 公共外交发展至今, 已经不再局限于冷战时期的 “宣传”, 无法被简单地视作国际传播问题。民间主体或非国家行为体事实 上已经卷入国际关系中, 成为影响外交关系、国际议程的重要变量。即便 是在高度重视公共外交“政府属性” 的美国, 也开始强调“公民外交” (citizen diplomacy), 以提升民间交往对美国外交的作用。事实上, 国际活 动中的人文交流、民间交往、公共外交特性本就难以分割。非国家行为体 依然没有脱离与国家的互动, 但并不从属于国家行为和意志, 它们突破了 以战争与和平问题为出发点的国家思维, 具有更广泛的目标。而公共外交 在研究主题上对非国家行为体参与国际关系的关注, 决定了能够为国际关 系理论创新带来价值。

公共外交关注国际关系在以下三个方面的重要现实变化: 一是非政府主体在国际关系中的主体性。公共外交从非国家行为体的 角度研究国际关系, 关注国家与非国家行为体的互动关系。国际政治体系 理论以国家中心视角看待国际关系的变化, 认为民族国家是国际关系的主 导行为体, 总体上把非国家力量视作其工具、对象或者干扰变量。以此为 基础的研究, 即便承认企业、国际组织有区别于国家的关切和目标, 也仍 然认为它们是在国家的主导下运作, 其行为要么为国家所指使, 要么受国 家操纵, 主张洞悉非国家行为体背后的“国家意图”。这导致对非国家行为 体参与国际关系的研究难以脱离政府之间的互动关系框架, 非国家行为体 在理论中的主体性和政治价值得不到确认。而公共外交一方面继续关注政 府如何动员社会力量, 服务其政治目的; 另一方面, 公共外交的具体运作 是在跨国社会中发生的, 超脱于某个特定国家的管理范畴, 其中的方式、 规则和规律未必是政府所熟悉和擅长的。这使国家和非国家行为体被放置 在更加对等的环境下进行讨论, 对公共外交的深入研究, 可以推动非国家 行为体参与国际关系的研究进一步理论化。

二是国际关系主题的多样性。国际政治理论围绕国家间的战争与和平 问题展开。公共外交除了服务国家维护其安全和利益, 还关注更广泛的议 题, 一般称之为“软政治”, 如全球治理中的气候变暖、疾病传播、生物多 样性保护, 以及金融、贸易、科技等领域的规则制定问题等。国际政治理 论注重对国家利益、国家实力、国家间冲突的研究, 站在该视角去看待一 些新兴的全球性问题, 呈现在我们面前的很可能是非政府组织、跨国公司 受制于强权, 国家之间激烈竞争和对抗的图景, 而其中的妥协与合作, 也 被简单地视为国家之间达成的政治结果。然而, 非国家行为体关心的问题 及角度, 与国家有相当的区别。比如, 一家跨国公司最主要关心的是利润, 因此它会关注跨国经营所面临的营商环境、国际贸易规则等问题; 一个从 事科技治理的国际组织, 在人工智能问题上, 侧重关心人类伦理与技术的 关系。由于非国家行为体深度卷入了政治, 它们也会去考虑政府在其中发 挥的角色和作用, 但它们并不从国家的视角急切地关注冲突问题, 或始终 以国家安全为首要前提进行考虑。总体来说, 非国家行为体在国际关系中 更关注跨国社会的共同利益和价值, 这也驱使它们去关心国际关系中一些 越来越重要的“软议题”, 比如经贸、科技、教育、人口流动等, 进而推动 国际关系研究更具跨国乃至全球视角。公共外交研究有利于国际关系议题 的多样性, 从而在新的问题意识下构建国际关系的知识和理论体系。

三是国际关系的跨国性。国际政治体系理论在其理论简化的过程中, 规避了国内政治的结构和过程, 也就自然忽视了非国家行为体的跨国活动。 公共外交研究天然要进入国家内部的结构与过程, 聚焦社会或公众如何影 响政治, 或者从非国家行为体的角度, 分析如何利用社会力量去影响国家 和政府。反过来, 公共外交也关注国家如何影响社会。这里所说的“社 会”, 不只是指以国界线划分的本国或他国社会, 还包含多主体互动构成的 跨国社会。公共外交深入跨国社会的结构与过程, 这样一来, 国内政治和 国际政治的传统界限被打破, 构成一个整体系统。这种研究范式的变化, 自然引入了社会学、语言学、传播学和心理学等学科理论知识, 如心理结 构、文化结构、知识结构等概念, 尝试在跨国社会、不同国家的社会间找 到某种底层的共性和规律。此外, 公共外交探究不同主体的博弈过程, 非 国家行为体与国家政府有不同的目标, 并且会出于自身考量去影响国家政 府, 在互动过程中可能会使国家偏离原本设定的目标, 甚至会使国家以损 害安全或利益为前提做出决策、采取行动。人们观察到的国际关系中的 “国家行为”, 其背后往往是多主体基于不同目标、利益互动构建的, 在某 些时候, “国家行为” 还可能偏向非国家行为体一方。公共外交推动对跨国 政治过程的关注, 有助于对国际关系的内在演进做出系统性解释。 在新形势下推动理论创新

公共外交由于研究对象的特殊性, 能够为国际关系的理论发展带来启 发, 但国际关系理论的创新不是公共外交研究就能承担的。当今世界处于 百年未有之大变局中, 国际形势变化衍生出国际关系领域的重大研究问 题, 公共外交研究难以对这些问题做出全局性的理论解释, 但其特有的研 究视角能够基于这些变化, 做出中层理论、局部理论的创新。本文基于国 际形势的新变化, 提出公共外交视角下国际关系部分理论创新的可能 方向:

第一, 国际信息政治。俄乌冲突中出现的高强度信息战成为国际关系 领域的焦点。许多研究关注其在国家安全和战争对抗中的影响。但从公共 外交的视角看, 还应该在更广泛意义上关注国际信息政治问题。对此可以 从俄乌信息战中窥探其新特点。首先, 这是一场在全方位展开、主要在网 络空间白热化的特殊战争。网络空间并不依据国界线进行划分, 信息传递 的权力掌握在多个主体手中, 而非绝对由国家所控制。西方社交媒体巨头 通过删帖、封号、屏蔽、限制功能等方式, 隔绝来自俄方的信息; 俄方也 迅速封锁了美国公司的社交媒体平台, 却无法做出实际上对等的反制。其 次, 这几乎可称作一场全民关注、全民参与的信息战, 不但政府、新闻机 构、智库专家参与其中, 社交媒体的“网红”、普通用户也影响甚至决定了

信息战的走向。网络场域的信息传递不同于传统模式, 其去中心化的属性 天然与官方机构在传播中的权威性形成对冲。同时, 社交媒体、人工智能 和大数据应用的普及化, 使得公众在这场冲突中可以轻松搜索相关数据, 或第一时间拍摄战场实况在社交媒体上进行传播和二次创作, 由此形成的 强大的信息生产能力是政府主体所望尘莫及的。数字技术革新正对国际关 系中的信息传递、舆论控制模式及规律带来改变, 影响了国际关系的发展 过程及结果。目前很多对该现象的研究仅从传播学的角度, 指向对传播结 果的分析, 但对于这种传播结果如何影响政治研究不深, 也缺乏对非国家 行为体如何利用新规律进行政治活动的关注。很多研究在国际政治的意识 形态斗争框架下开展, 即国家通过发布信息, 试图影响和颠覆公众认知, 沿用冷战时代的典型思维框架。正如俄乌冲突信息战所展现的那样, 国际 关系中的信息传递已不完全由国家操纵, 平台、科技公司、有影响力的个 人、普通公众都参与了信息的传递和接收。受影响者的身份难以识别, 这 种传播很难再以国界线去划分, 即便在一国内部, 对同一信息的认知也是 分化的。因此, 应该将国际信息政治问题放在全球的角度, 跨边界地理解 信息传播的规律, 并作为一种理论研究的方向, 这将使得研究更加具有交 叉学科的特征。

第二, 国际政治经济学的演进。全球化的纵深发展, 使各国经济的相 互依赖性增强, 国际关系中经济与政治的相互联系、相互影响越来越密切。 各国之间除了有贸易、投资、金融等的合作与往来, 还会有竞争、冲突和 摩擦, 并且可能进一步引发关税战、经济战。当下在中美两个大国之间激 烈的产业及经济竞争, 全方位地呈现政治经济之间的复杂关系。美国通过 一系列措施打压中国经济的发展, 如打出“法律牌”, 对华实施出口管制措 施; 利用多边机制打造排华产业链“小圈子”, 或联合盟友伙伴制定行业产 业规则等。中国也对此进行了反制。在此过程中, 企业、行业协会、消费 者深度参与和卷入。传统的国际关系理论并未对这一过程做出系统性的解 释。例如, 新自由制度主义认为, 非对称的相互依赖是国家权力的来源, 国家把经济相互依赖作为一种竞争形式看待。但国际经济产业链是由无数 企业、生产者、消费者的利益组合而成的, 不只是国家间的相互依赖问题。 具有广泛海外利益的企业, 利用手中掌握的资本、销售网络、技术、治理 知识影响公众、国家, 它们在经济战中的政治行为值得深入研究。斯特兰 奇从理论上对企业的政治权力做出阐释, 认为国家主要通过法律和规则调 整经济行为的成本, 而真正具有生产性、知识性的权力掌握在市场主体手 中。① 但国际关系领域对于企业如何运用这种权力, 仍然缺乏理论解释。国 家和企业之间的互动模式, 不能只被单向地视作国家对企业的规制, 或企 业在国家强力下被迫做出的合规行为, 而应当把企业视作与国家对等的主 体, 以政治学为支撑, 对这一互动关系做出理论解释, 从而产生真正的国 际经济政治理论。

第三, 跨国社会研究。长期大规模的人口流动给世界带来巨大变化, 人与人之间的交流互动, 碰撞出新的价值观和文化, 那些具有共同利益、 关注同样议题的个人或群体还可能构建为紧密联系的共同体。国际关系研 究如果仅从国家的角度看待这一变化, 会倾向于将人口流动视作一个移民 问题, 认为国家应思考采取何种手段进行管理, 从而忽略这一现象对国际 关系带来的长远意义。从跨国社会的角度看, 人口流动是人与人的跨国联 结从某个或多个社会局部迁移到另一个社会。当流动形成一定规模, 会在 当地形成新的社群/ 社会(community)。新社群既保留与原有社会的联系, 又与当地形成交融。除了物理性流动, 无形的观点、观念和知识的流动每 时每刻都在发生, 交通和通信技术的进步使得这样的流动更加便利和频繁。 关注同样全球议题、具有共同全球利益关切的人相互交流, 并跨越国界联 系在一起, 会构建出新的跨国社会网络。国际非政府组织的出现正是该网 络进一步组织化的结果。相比之下, 有些网络更加松散, 边界更加模糊。 比如受邀参与世界经济论坛的“达沃斯群体”, 或共同参与全球治理议题决 策的个人。这些或紧密, 或松散的跨国社会网络, 在长久的互动中形成了 特有的规则、思维和文化, 更多地关心非安全、非经济目标。跨国社会在 国际关系中的角色愈发重要, 应被作为重要行为体看待, 对其参与国际关 系的行为及其规律的探索, 将有助于形成新的跨国社会理论。

国际关系要取得真正的创新, 需要在新的国际形势中探索、寻找答案, 公共外交应加强对非国家行为体、跨国社会及政治过程的系统性分析, 为 国际关系的理论创新作出特殊贡献。

周鑫宇: 北京外国语大学公共外交研究中心主任, 区域与全球治理高 等研究院教授。 周嘉颖: 北京外国语大学区域与全球治理高等研究院博士研究生。

日本海洋公共外交: 缘起、手法、效果

王　旭　徐永智

日本公共外交始于文化宣介, 曾以培养对象国民众对日本 的好感为主要目标。自21 世纪第二个十年开始, 海洋公共外 交逐渐成为日本公共外交的重要组成部分, 日本公共外交也随 之从文化公共外交嬗变为战略公共外交。围绕涉海领土主权和 权益争端的公共外交是日本海洋公共外交的主要内容, 目的主 要是宣传日本的外交政策主张, 服务地缘竞争。日本海洋公共 外交多措并举, 对中国造成一定负面影响, 值得注意并加强研 究应对。

海洋公共外交成为日本战略公共外交的重要组成部分

第二次世界大战后, 日本成为经济大国, 为化解海外排日情绪, 开启 了以文化为主要手段、以培养对日好感为主要目标的公共外交。时任首相 福田纠夫提出的“心心相印”, 以及进入21 世纪后提出的“酷日本”, 都曾 深入人心。“通过宣传、文化交流和民间合作, 直接对外国的国民和舆论做 工作” ———从上述日本外务省对公共外交的定义可看出, 日本公共外交的 主要手段是文化和人员交流, 目的是培养亲日派。作为推动公共外交的主 责部门, 日本外务省于1972 年便成立了国际交流基金, 该基金的三大目的 是开展文化艺术交流、推广日语、支持海外日本研究。

直至21 世纪第一个十年结束, 日本尚未将宣传外交政策立场作为公共 外交的首要目标。2011 年, 在时任首相菅义伟和野田佳彦的三次国会演说 中, 日本外宣的主要内容是日本食品、环保节能、日本对国际社会在震后 的支援知恩图报; 2012 年, 外务省新设“宣传文化外交战略课”, 目的仍是 强化日本的软实力, 向国际社会宣传日本人懂礼貌、能忍耐的价值观。① 这 一时期, 文化公共外交仍是主流, 但日本战略界和政策界已经出现不同见 解, 认为文化公共外交看似推进顺利, 但缺乏实效, 即外国人对日本有好 感并不等于“将日本视为重要合作伙伴”, “喜欢日本” 未能转化为日本的 战略收益。例如, 东南亚地区对日本的好感度最高, 但是该地区民众也将 中国视为最重要的合作伙伴。

日本下决心开展战略公共外交、并将海洋公共外交作为重点内容的导 火索是领土争端、教科书、慰安妇等问题的激化。2012 年, 日本非法炮制 “尖阁(即我国的钓鱼岛及其附属岛屿) 国有化”, 不仅引发了中日间的舆 论战和中日关系快速恶化, 也招来美国及国际社会的恶评。同期, 日韩领 土争议也出现激化。日本学界、舆论界以及在野党自民党指责执政的民主 党过于顾虑邻国感受。② 在此背景下, 执政党与外务省决定转换策略, 时任 首相野田佳彦公开表态将“主张应该主张的”。民主党政权落幕与未能妥善 处理领土争议不无关系, 安倍晋三执政初期继续与中国、韩国等国“硬 杠”。当时, 安倍不承认日本曾侵略、强征慰安妇, 并参拜靖国神社, 引发 中、韩对日本搞历史修正主义的批评。美国政界与舆论界也开始公开批评 安倍。2013 年1 月2 日《纽约时报》社论以严厉措辞批评安倍对慰安妇问 题以及对村山谈话的态度; 2013 年12 月, 美国政府对安倍参拜靖国神社表 示失望。直至2015 年, 安倍政府仍然在尝试“据理力争”。2015 年1 月, 日本驻美使馆公开要求美国的出版社修改教科书中关于日本强征慰安妇的 表述, 遭到拒绝, 美国政府亦公开表态“支持学术自由”。

可见, 从2010—2015 年, 是日本文化公共外交转向战略公共外交的过 渡期, 无论民主党政权还是自民党政权, 均意识到需要强化战略公共外交, 并在探索相关路径。安倍第二次执政后, 日本每年投入约800 亿日元预算用 于公共外交, 相较以往上涨了近4 倍。但是, 日本在领土主权问题和历史问 题上对中国、韩国开展“硬碰硬” 的涉海舆论战并未赢得国际赞誉, 反而 起了负面作用, 恶化了日本的国家形象。① 这让日本领导人意识到, 在领土 和历史问题上, 中韩的宣传“已经席卷以美国为中心的全球”, 通过批判和 反驳来改善自身形象难以成功, 必须更注重在公共外交中以恰当的方式传 递信息。日本必须扭转不利情况, 通过强化公共外交来争取领土和历史问 题上对日本有利的国际舆论, 改善负面国家形象。

安倍多次指示有关部门强化在涉海领土主权和权益争端问题上的公共 外交投入, 海洋公共外交预算由此得以增加。② 日本外务省创设“领土主权 对策企划协调室”, 定期召开专家恳谈会, 共商和动态调整海洋公共外交对 策。自此, 海洋公共外交成为日本公共外交的主要组成部分, 宣传日本外 交政策立场成为日本海洋公共外交的主要目的。日本海洋公共外交开始摸 索更加多措并举、综合发力的手法。

日本海洋公共外交的主要手法

日本为宣传外交政策立场, 其战略性海洋公共外交的手法不断翻新, 不仅注重证据积累和对外宣传, 更通过偷换概念, 将与中国的涉海领土主 权和权益争端包装为“中国实行海上扩张” “中国威胁海洋安全” “中国破 坏海洋秩序”。

向国际社会提供便利可及的日本立场主张和“学术成果”

一是搜集原始“证据”。日本重视充实本国立场的“证据库”。2015 年 日本“领土主权对策企划协调室” 组织专家召开恳谈会, 确定要加强对一 手资料的保存、研究和翻译工作的策略。① 此后, 日本政府花费5 年时间委 托学术界系统性地从国内外搜集网罗了大量资料并进行翻译整理, 以完善 日方的“证据链”。

二是建设相关网站。日本外务省将宣传钓鱼岛、北方四岛等领土主张 的外文网页链接置于主页的显著位置, 以所谓“提问与回答” 的方式介绍 日方主张的依据, 并对中方主张进行针对性反驳, 再配以说明文件和视频 资料。为提高外宣的针对性, 日本政府创办“尖阁诸岛资料网” “尖阁诸岛 研究解说网”, 提供了大量的英文和日文资料、学术论文, 供外国专家学者 下载。日本国际问题研究所、海洋政策研究所等知名智库也在其官网上开 辟了相关的专门页面。

三是开展国际“学术交流”。“领土主权对策企划协调室” 恳谈会多次 提出, 要将外国学术界作为海洋公共外交的主要对象。在日本政府的支持 和推动下, 日本学界常态化邀请各国学者赴日本参加相关议题的国际研讨 会, 在欧洲与亚洲召开了联合学术研讨会, 日本学者还积极赴海外高校、 智库举办讲座。2019 年“领土主权对策企划协调室” 恳谈会报告书对此评 估称, “与少人数沟通比召开大规模会议的效果更好”。

将涉海领土主权和权益争端包装成“日本面临中国海上武力威胁”

除了宣传日方立场和“学术交流”, 日本尝试将中国实施的海洋维权行 动定义为“以实力改变现状”, 通过官方和媒体配合, 营造“中国欺负日 本” 的假象, 以骗取国际社会同情。最为常态化的宣传是持续报道中国 “侵犯日本领海”。日媒与日本海上保安厅合作, 源源不断地发布中国公务 船“侵犯日本领海” 的消息, 通过发布“中国海警船侵入尖阁领海突破100 次” 等所谓“数据证据” 来渲染紧张气氛, 通过混淆领海、毗连区、专属 经济区等法律概念, 以“中国海警船在尖阁周边海域存在” 等莫须有的罪 名来渲染所谓“中国威胁”。

日本还多次歪曲事实, 主动发起舆论战、认知战, 利用“小事件” 来 掀起大波澜。从2013 年“火控雷达照射事件” 开始, 2016 年“中国军舰进 入钓鱼岛毗连区” “中国渔船在钓鱼岛海域捕鱼”、2022 年“中国公务船对 日本渔船紧追不舍” 等, 皆被极力渲染。官方与媒体的配合上, 由日本政 府择时发布消息, 事前向媒体通气, 编造或透露细节; 日本六大报纸在24 小时内集体发声, 声称掌握内幕消息或采访到了重要官员、专家或当事者; 在信息传播黄金期即48 小时内, 日本向国际社会提供了大量视频、文字, 主流媒体1 日内的报道量可达20 条以上, 电视台也不断播放相关视频。在 宣传基调上, 官方和媒体统一“示弱”, 强调是“中国主动挑衅并使用武力 威胁”, 日方在现场的行为“冷静、克制”, 试图以此证明中国的行为具有 “强化实际控制” “对日示威” 等战略目的。在事件降温后, 日本政府、媒 体仍会不断强化事件烙印, 在随后的报道中反复提及, 并将其写入《外交 蓝皮书》和《防卫白皮书》中, 作为阐述“中国威胁” 的例证。

将涉海领土主权和权益争端扩大解释为海洋秩序问题

日本以守法者自居, 塑造自身“自由、开放的海洋秩序的维护者” 形 象, 把中国描述为“不遵守海洋法的一方” 和“既有海洋秩序的破坏者”。 安倍二次执政后, 将日本的海洋主张归纳为“海洋法治三原则”, 即各国应 依据国际法提出主权主张、不能以武力或武力威胁主张权利、以和平方式 解决争端。“海洋法治三原则” 的提出, 既是以所谓“不守法” 来批评中国 东海行动的需要, 也是为介入南海问题寻求合理性。日本将东海、南海问 题相提并论, 公开表态支持菲律宾提起南海仲裁案, 对南海沿岸国家寻求 “同是中国不尊重海洋法和既有海洋秩序受害者” 的共情。2016 年, 安倍提 出“印太战略”, 以“法治、航行自由、贸易自由” “经济繁荣” “促进和 平与稳定” 为三大支柱。这在理念上延续了“海洋法治三原则” 的主张。 中俄学者直接指出, 虽然日本官方称其“印太战略” 不针对某一特定国家, 但“不能不令人怀疑该战略是为应对中国在南海、东海以及印度洋的活动 而专门制定的”。自俄乌冲突以来, 现任首相岸田文雄称“东亚可能是明日 之乌克兰”, 渲染台海紧张局势, 试图将中国在东亚海域的正当维权行动定 义为“破坏国际秩序” 行为, 这是日本以海洋公共外交配合地缘竞争的又 一动向。

据笔者统计, 2013 年以来, 日本领导人在上百场双边、多边外交中针 对“海洋秩序” 问题发言。一方面, 在双边外交中宣介和强化日本立场, 并尽可能影响外国学界、议员、舆论的看法。在与美国、东南亚国家、欧 洲国家、印度、澳大利亚、甚至与中亚国家的首脑会谈中, 日本屡次提到 “中国海洋扩张” 议题, 积极做工作, 争取将“海洋法治三原则” 和“印 太战略” 写入首脑联合声明, 再由日本媒体进行宣传报道。日本领导人还 利用在大学、智库、国会发表演讲以及召开记者会的机会宣传日方立场。 例如, 时任首相安倍2015 年访美时在美国国会演讲中强调“印太” 必须是 自由、法治、和平的。时任外相岸田2016 年在泰国演讲时强调南海要“贯 彻法治”。如果对象国不愿批评中国, 日方往往会利用记者会自说自话, 制 造双方“一致遏华” 的假象。另一方面, 鉴于双边外交活动的关注群体主 要是对象国民众, 而多边外交活动的受众更广泛, 日本领导人往往选择在 多边场合发布和宣传日方理念。“海洋法治三原则” 于2014 年在香格里拉 对话会上提出, 而后在联合国大会、东亚峰会等场合“推广”, 2016 年, 日 本利用其西方七国集团(G7) 峰会东道主身份, 将其写入峰会首脑联合声 明。岸田上任后, 在香格里拉对话会、北约峰会上渲染“东亚可能是明日 之乌克兰”, 日本现任外相林芳正在G7 外长会上开辟“印太安全” 专题研 讨。G7、东亚峰会、亚欧峰会等, 都曾被日本作为吸引更多关注的海洋公 共外交平台。

日本海洋公共外交的效果评估与思考

在宣示领土主权和权益争端的立场方面, 日本海洋公共外交成效有限。 任何国家对外阐释自身领土主权立场和主张要想获得外部认可都是难题。 日本虽然在此方面投入较多, 但无论是美国等西方国家还是广大发展中国 家, 都未明确表态支持“钓鱼岛及其附属岛屿不存在主权争议, 归属日本” 的主张。虽然日本寻得美国关于“钓鱼岛问题适用《美日安保条约》第五 条” 的承诺, 并由日本媒体广泛宣传, 但美国承认的是钓鱼岛治权, 并未 就钓鱼岛主权归属表态。实际上, 日本越是强化其领土主权立场的宣传、 举证和反驳, 越会引起国际社会关注, 被认为中日之间围绕钓鱼岛存在领 土争议。日本关于钓鱼岛主权的“无争议” 的立场与其强化此方面的公共 外交具有矛盾性。

在塑造对日本有利的海洋战略环境方面, 日本海洋公共外交发挥了一 定作用, 给中国造成了一定的负面影响。一是美国等西方国家陆续接受日 本的涉海话语表述。日本长期、持续地输出“中国是东海、南海海洋安全 破坏者” “以实力改变现状” 等叙事, 是最先提出“海洋法治是普世价值” “印太海洋秩序需要海洋国家共同守护” 等理念的国家之一。2017 年, 美国 接受“印太战略” 概念; 2021 年, 英国在东海、南海问题上的立场与日本 趋同; 2023 年, 德国、法国、加拿大等接受了日本的涉海立场, 称日本为 自己最重要的“印太伙伴”。二是日方宣传对美国等西方舆论场具有影响 力。美国等西方媒体和学界在报道、探讨东海、南海问题时, 更多引用日 本媒体和日本学者的观点, 而较少引用中方观点。《日经亚洲》《读卖新闻》 英文版、日本国际问题研究所等智库的网站越来越受到美欧重视。三是海 洋价值观外交的“ 弹性” 发挥了一定作用。对于东盟国家, 日本很少迫其 “选边站队”, 而是通过“印太战略” “海洋法治” “和平繁荣” 等具有共识 的理念来密切双方关系, 维系和强化“日本是东盟最重要伙伴之一” 的战 略地位。对欧洲国家, 日本强调“普世价值”, 将俄乌冲突与中国的海洋维 权、维护统一行为混同, 并称这是对基本价值观的挑战, 让欧洲国家承认 日本是“基于法治的自由、开放的国际秩序的维护者”。

总体上看, 日本的海洋公共外交服务于其地缘战略。日本展开海洋公 共外交的烈度与中日关系的起伏密切相关。2017 年晚期至2020 年中期, 随 着中日关系的阶段性转暖, 日本领导人在双多边外交、演讲等场合提及 “海洋法治” 的频次仅为此前的四分之一; 自2020 年下半年起, 日本随美 遏华、与中国渐行渐远, 遂重新开始高频次、高烈度地批评中国的海洋维 权行动; 在2022 年末将中国定义为“前所未有的战略挑战” 后, 日本试图 故伎重施, 将中国海洋行动泛化为“对国际秩序的破坏”。

从局限性上看, 将一些国家在涉华涉海问题上的表态变化完全归因于 日本的海洋公共外交有些言过其实。美国特朗普总统上台后将中国视为 “最大竞争对手”, 开始全面遏制中国; 拜登总统上台后重视与盟友和伙伴 的合作, 大搞“小圈子”, 施压各方在中美之间“选边站队”。美国对华战 略的根本变化是日本战略性海外公共外交得以推进的力量倍增器。

王　旭: 中国现代国际关系研究院海洋战略研究所副所长、副研究员。 徐永智: 中国现代国际关系研究院东北亚研究所日本安全研究室主任、 副研究员。