以公共外交推动中欧班列发展的基础和重点
马 斌
中欧班列在发展过程中一直面临着种种消极认知的挑战及 阻碍。国际社会对中欧班列的消极认知长期存在, 并随着 “一带一路” 合作的发展和国际局势的调整不断发生变化。这 一现实催生了以公共外交保障中欧班列健康发展的现实需求。 围绕中欧班列开展的公共外交实践可以在消除对中欧班列的错 误认知、构建其正面形象、促进发展共识等方面发挥积极作 用。作为中欧班列公共外交的参与主体, 中国政府、企业、智 库、媒体等需要依托各自优势, 明确自身的角色定位, 形成良 性互动关系。
中欧班列是共建“一带一路” 的旗舰项目和标志性品牌, 目前已联通 中国境内112 座城市, 途经11 个亚洲国家和地区的100 多座城市, 通达欧 洲25 个国家和地区的200 多座城市。中欧班列的开通运行及快速发展是中 国与共建“一带一路” 国家合作努力的成果。当前, 国内外学界和媒体对 推动中欧班列发展的动力进行了诸多讨论, 企业、政府等在此过程中发挥 的作用受到普遍关注。不少研究从经济学、物流学、政治学等不同学科角 度对它们的行为、效力等作出了阐释。然而, 中欧班列作为建设共同市场、 间接服务大众的基础设施联通项目, 沿线国家的公众对其认知度并不高, 甚至长期存在诸多曲解、误解。中欧班列之所以能不断克服困难, 开行规 模迅速增长, 成为中国与沿线国家物流运输的重要补充, 离不开公共外交 所发挥的增信释疑作用。实际上, 公共外交作为国家之间沟通交流的重要 方式, 自中欧班列开通以来就在传播其信息、塑造其品牌、构建其有利发 展环境等方面发挥着重要作用。随着中欧班列进入转型升级的高质量发展 阶段, 公共外交仍然是中国推动中欧班列发展不可或缺的重要力量。
以公共外交推动中欧班列发展的现实基础
国际社会围绕中欧班列的形形色色认知是催生以公共外交促进中欧班 列发展需求的现实基础。国际社会对中欧班列的认知随着“一带一路” 建 设发展表现出不断演变且多元化的特征。在中欧班列开行早期, 国际社会 对其关注很少, 主要是媒体报道偶有提及, 但并未进行系统跟踪。究其原 因, 一是由于中欧班列当时开行量较小, 二是由于中欧班列起初是由中国 地方政府和企业推动的, 看似并不重要。随着中欧班列开行规模的快速增 长, 其所联通的城市、国家和地区越来越多, 国际社会对中欧班列的关注 度也相应提升。不过, 让国际社会真正把中欧班列放在更高层次加以审视 的动力, 主要来自“一带一路” 倡议。2013 年中国提出“一带一路” 倡议 并把中欧班列当作重要内容后, 国际舆论和学界对中欧班列的关注度陡然 增加, 关注范围和视角也变得更加广泛和多元。在出发点各异的中欧班列 国际认知中, 一部分观点强调其积极意义和巨大潜力, 还有一部分声音对 其表示质疑和反对, 甚至还有部分声音将地缘政治和战略竞争作为立足点, 将中欧班列置入“中国威胁” “文明冲突” 等语境中加以讨论。①
对中欧班列而言, 国际社会的积极认知是构建其良好发展环境的前提 和保障, 形形色色的消极认知则成为阻碍其发展的重要障碍和挑战。于是, 在认知层面减弱和消除发展障碍、引导和塑造有利环境就成为中欧班列对 公共外交的现实需求。因为公共外交作为“一国政府争取他国民心而采取 的各类公共行动”, 是以相关国家公众作为工作对象, 以信息传递、增信释 疑作为直接目标的外交行动, 它“通过营造外国舆论, 给外国政府造成压 力, 促使有关国家政局和政府政策朝着有利于自己的方向发展”。① 在外交 实践中, 公共外交通常可以发挥消除错误认知、构建正面形象、凝聚发展 共识等积极作用。正因为如此, 在新时期中国特色大国外交框架下, 公共 外交与中欧班列实际上在中国与共建“一带一路” 国家合作过程中是互为 依托、相互支持的关系。一方面, 中欧班列为“一带一路” 公共外交提供 重要抓手, 使新时代中国特色公共外交的开展成为可能; 另一方面, 公共 外交是塑造有利于中欧班列发展良好国际环境的重要方式, 可使其高质量 发展有所保障。具体来看, 围绕中欧班列开展的公共外交所发挥的积极作 用包括以下方面:
首先, 以公共外交消除对中欧班列的错误认知。如前所述, 国际社会 当前对中欧班列依旧存在种种疑虑和误解, 特别是将其认作是中国构建势 力范围、扩大地缘影响的工具, 这类看法的消极影响具有较大误导性。对 此, 中欧班列公共外交可通过与对象国官员、智库、非政府组织等群体的 沟通、交流来传递正确信息; 利用中欧班列对当地税收、就业以及产业 发展、贸易畅通等方面产生的积极影响, 为降低、消除国际社会对其的 错误认识提供现实支撑。针对特定群体关于中欧班列的种种误解, 采取 定向的媒体交流、智库沟通等更具针对性的公共外交方式, 效果会更加 显著。
其次, 以公共外交构建中欧班列的正面形象。公共外交主张通过积极 引导和精心培育外国公众对本国政策或行为的认知, 从而影响他们对本国 的态度和看法, 进而通过公众舆论的力量来影响外国政府的政策或行为选 择。① 所以, 仅仅向国际社会或者特定群体传播关于中欧班列的正确信息, 并不足以充分开展公共外交的沟通交流工作和起到增信释疑作用。客观地 看, 消除对中欧班列错误认知工作的另一方面, 就是客观公正地构建中欧 班列的正面和积极形象。
最后, 以公共外交促成沿线国家对中欧班列的发展共识。沿线国家的 共同认可和接受是中欧班列得以开通和持续运行的基础。随着中欧班列由 早期的探索、试验、总结逐渐走向以高质量发展为目标的转型升级阶段, 继续推动沿线国家达成和维持中欧班列的发展共识就是中欧班列公共外交 的关键议题。在处理了浅层次、易解决的早期难题后, 中欧班列当前面临 的问题和挑战多为需要投入大量资源才能解决的瓶颈, 沿线国家的政策部 门通常对相关问题的了解较为清晰, 但对解决问题的方案缺乏统一意见。 这就需要智库、媒体、企业等非官方行为体通过公共外交进行沟通交流, 为凝聚中欧班列的发展共识提供支持。
以公共外交推动中欧班列发展的重点方向
以公共外交推动中欧班列发展既需要全过程管理思维, 关注不同阶段 的连贯性, 又需要抓住关键环节, 将确立公共外交的工作对象、形成良性 互动的行为体关系、实时响应沿线国家的诉求等作为工作重点。
中欧班列公共外交开展首先要确立主要工作对象。由于中欧班列是 “一带一路” 倡议中同普通民众直接关联较少和利益较为间接的项目, 因 此, 围绕中欧班列的公共外交对象就与一般意义上的公共外交具有较大差 异。在沿线国家政府、智库、媒体、公众、企业等不同相关主体中, 普通 民众通常不关注中欧班列这类与其日常生活联系较少的议题; 沿线国家的 中央、地方政府及其官员会对中欧班列问题发表公开评论, 不过这类评论 一般数量较少, 而且往往不会偏离该国官方立场太远; 外国媒体、研究机 构的人员等由于职业特性或研究旨趣等原因, 长期以来一直是关注中欧班 列的主要群体, 他们的诸多看法与沿线国家政府和官员等的言论一起成为 中欧班列国际认知的主要组成部分。因此, 如要引导国际舆论客观地看待 中欧班列的发展, 增进国际社会对其基本情况和意义的了解和认识, 中欧 班列公共外交就需要将这类媒体、智库等作为主要工作对象。此外, 中欧 班列业务的开展离不开沿线国家企业的参与, 企业的认识和论断往往是官 员、智库、媒体等观察了解中欧班列的主要现实依据, 所以中欧班列公共 外交也不能忽视这一类特殊群体。
中欧班列公共外交的开展还需要明晰行为主体之间的关系。在政府、 智库、企业、媒体等多元主体共同参与的中欧班列公共外交基本格局中, 各类主体只有形成良性互动的关系才能真正有力地促进中欧班列的发展。 如果按照公共外交的传统定义, 政府是公共外交的“发起者” “主导 者”, 故中国政府也应在中欧班列公共外交上发挥主导作用。然而, “随着 全球化的不断推进和媒介技术的飞速发展, 以及全球范围内民主政治的发 展和公众舆论影响力重要性的不断增强, 公共外交的主体不再局限于政 府”。在中欧班列公共外交开展的过程中, “从策略上看, 由政府宣传不如 由非政府力量(主要是学者和各种民间组织) 开展宣传”, “若是宣传的官 方色彩过强, 学者和民间组织的色彩过弱, 其所能发挥的公共外交效用不 免会大打折扣”。① 因此, 明确政府主要扮演发起者、支持者和引领者而非 主要实施者的角色, 就成为中欧班列公共外交有效开展的必要条件。 智库“因其相对的独立性和智囊专家地位”, 它开展的中欧班列公共外 交活动“不仅与政府外交相辅相成, 而且是整个公共外交体系的智力和信 息中心, 是公共外交的‘舆论领袖’”。② 所以, 智库在中欧班列公共外交中 可以发挥的关键作用在于, 它能将中欧班列的各类信息原料“加工生产” 成为可被对方受众“消费” 的“知识产品”, 从而起到影响、引导沿线国家 客观公正认知中欧班列的作用。不过, 由于历史和现实的种种原因, 国际 社会有一部分势力“仍然坚守对立的意识形态鸿沟”, 并以此来观察中国, 中国智库生产的中欧班列“知识产品” 也容易被他们戴着有色眼镜来加以 审视, 这对智库参与中欧班列公共外交带来了新的挑战。
中欧班列公共外交政策实践还需依托各类媒介平台。媒体是长期以来 在关于公共外交的讨论中被提及最多的平台。中欧班列公共外交同样需要 依托各种形式的媒体来传递信息、沟通观点。因此, 避免“他国媒体对本 国公共外交行为的有意误读, 经由大众传播在公众层面产生对本国认知的 副作用” 这一媒体困境③, 就是中欧班列公共外交高质量开展的基本保证。 鉴于中欧班列公共外交处在一个信息爆炸和媒体平台加速迭代更新的时代, 围绕中欧班列开展的公共外交不仅要继续利用广播电视、文化交流、作品 发行等传统方式来开展工作, 还要积极进行媒介拓展和方式创新, 广泛借 助信息技术手段, 特别是新媒体平台来更加高效、精准地传递信息和沟通 交流, 从而向沿线国家受众传递相关信息, 推动他们对中欧班列积极认知 的形成与传播。 企业是中欧班列公共外交的特殊主体。企业实际是操作中欧班列具体 业务的行为主体, 对其真实情况了解得最为详细, 这给中国相关企业在中 欧班列公共外交中发挥作用奠定了基础, 使企业关于中欧班列的观点、论 断等容易被受众重视。同时, 企业作为将获取利润作为主要出发点的行为 体, 也极容易陷入以利润作为唯一指标来衡量中欧班列的认知困境。企业 作为自负盈亏的市场主体, 以市场准则理解和要求中欧班列无可厚非, 并 且这也应该是其物流市场健康发展的体现和标志。然而, 如果将中欧班列 置于国家外交政策的宏观背景中进行考察, 那么相关企业就需要从更加平 衡的政治经济视角来认识和处理相关事务。一方面, 坚持市场准则是企业 能在中欧班列公共外交中成为被认可和信任的行为体的前提; 另一方面, 承担社会责任是企业在中欧班列公共外交中能够更好地服务社会和“一带 一路” 的重要保障。
中欧班列公共外交效用的提升还要结合沿线国家的诉求。中欧班列公 共外交并非全新事物, 推动其相关活动实际在班列开通之后一直存在。随 着中欧班列以及共建“一带一路” 工作的不断推进, 尤其是中欧班列在新 冠疫情的巨大冲击下仍能稳定运营, 支持中国与沿线国家抗疫和经济合作 的实现, 让国际社会对中欧班列发展前景的认识进一步丰富, 使沿线国家 更加重视对有关项目的甄选, 希望优先推动与自身迫切需求直接相关的项 目, 这给中欧班列公共外交提供了新机遇和新要求。中欧班列作为欧亚大 陆货物运输的新尝试, 其发展并无可供参照的现成模式, 而是在各方积极 探索的基础之上不断解决问题、总结经验、实现发展。因此, 中欧班列公 共外交要想更好发挥积极作用, 就必须根据沿线国家的现实诉求来确定需 要沟通交流的内容、方式和重点。
结语
中欧班列至今已开行十几年。尽管它在推动中国与沿线国家的交通基 础设施互联互通和双边贸易增长优化等方面发挥着积极作用。但国际社会 对其怀疑、反对, 甚至诋毁的声音一直没有消除, 并且还随着中欧班列的 发展及国际环境的变化不断演化。这让中欧班列在品牌塑造和形象传播等 方面受到诸多压力; 再加上中欧班列作为服务企业的物流品牌很少跟普遍 民众发生直接关联, 因而关于中欧班列的舆论更容易被特定群体所主导。 所以, 合理、有效地借助公共外交力量就成为构筑良好的舆论环境、促进 中欧班列长远健康成长的重要保证。简言之, 如果说国际社会多元认知带 来的挑战催生了开展中欧班列公共外交的现实需求, 那么公共外交所具备 的一系列功能则是中欧班列公共外交能够发挥作用的基本保障。在此过程 中, 中国政府、企业、智库、媒体等需明确各自角色, 真正发挥各自优势, 形成各方面的良性互动关系, 以保证相应的公共外交活动能够有效开展。 本文系国家社会科学基金一般项目 “中欧班列国际合作网络及其对‘一带 一路’ 大通道安全的影响研究” (项目编号: 23BGJ062) 的阶段性成果。
中国式多边主义: 亚投行的视角
顾 宾
中共二十大报告指出: “中国积极参与全球治理体系改革 和建设, 践行共商共建共享的全球治理观, 坚持真正的多边主 义。” 我国主张的多边主义可称为“中国式多边主义”, 其实 质是在多边合作机制中更多地考虑发展中国家的实际情况、差 异化需求和有限能力。2008 年国际金融危机之后, 在中国倡 议引领下提出了新多边主义机制, 特别是自2013 年发起的 “一带一路” 倡议、亚洲基础设施投资银行、金砖国家新开发银 行和多边开发融资合作中心。中国式多边主义的最佳案例亚投 行的成功创建, 体现了中国参与全球治理改革和建设的思路。
2008 年国际金融危机爆发后, 在人类命运共同体理念的指引下, “中国 式多边主义” (Chinese multilateralism, CM) 逐步探索出“两条腿走路” 的 思路。一是推动布雷顿森林体系机构的改革, 以及世界贸易组织(WTO) 的改革。这些机构改革虽然取得了一些成效, 但是由于美国采取阻挠和拖 延战术, 改革进展缓慢。二是指在中国倡议引领下提出的新多边主义机制, 特别是自2013 年发起的“一带一路” 倡议(BRI)、亚洲基础设施投资银行 (亚投行, AIIB)、金砖国家新开发银行(NDB) 和多边开发融资合作中心 (简称“多边中心”, MCDF)。
中国式多边主义的最佳案例实践是亚投行。这是因为亚投行是一个实 体组织, 建有完备的法律体系, 拥有一流的治理结构和业务标准, 享有最 高的信用评级, 兼容南南合作和南北合作。亚投行具有的这些优势是其他 新的多边机制所不能比的。亚投行是一个什么样的机构? 可以将其比作一 家股份公司或上市公司, 有法定股本1000 亿美元, 现有109 个成员股东。 亚投行是一家基于资本的政府间国际组织, 投资发展中国家的基础设施项 目, 已投资项目200 多个、金额400 亿美元; 如果按照1 ∶ 3 的撬动比例, 撬动包括各类社会资本在内的资金总额1000 多亿美元。关于基础设施, 传 统基础设施指“铁公机” (即铁路、公路、机场、油气管道等), 另外也有 数字基础设施(卫星、宽带) 和社会基础设施(公共卫生)。
亚投行践行中国式多边主义, 体现了中国参与全球治理改革和建设的 思路。本文聚焦两个问题: 一是如何处理新老机制的关系。基于亚投行的 实践, 主张在同类机构之间培育合作关系至关重要。二是中国在多边机制 中的定位。基于亚投行等机构的实践, 主张中国应坚持“结伴不结盟” 的 原则。
亚投行与同类机构的关系: 竞争还是合作?
在国际合作中, 对于新机构来说, 与老机构形成合作关系至关重要。 这方面是有历史教训的。在1997 年亚洲金融危机期间, 日本提出的关于创 建亚洲货币基金组织(AMF) 的倡议, 是一个失败的多边主义案例, 值得 深入研究, 以避免重蹈覆辙。其时, 国际货币基金组织(IMF) 应对金融危 机行动迟缓, 对贷款提出了严苛条件, 亚洲各国对其做法不满。在1997 年 8 月援助泰国的国际会议上, 日本提出建立1000 亿美元规模的“亚洲版
IMF” (即AMF), 以摆脱对美国和IMF 的依赖。日本提议的初衷是在危机 爆发前就准备好救援基金, 而非在危机爆发后才筹集资金。然而, 该倡议 遭到了美国和IMF 的坚决反对, 并在当年晚些时候夭折了。
从表面看, AMF 的失败是由于美国担心其将取代IMF; 美国需要通过 设置IMF 的贷款条件来控制亚洲国家的国内改革。但是, 如果我们更深入 地审视AMF 倡议, 日本应当为其失败负责。日本发起AMF 仅仅是出于自身 利益考虑。首先, 日本与东亚经济体的贸易和投资关系最为密切, 这使日 本银行严重暴露于东亚经济体的风险之中。为此, 日本的倡议局限在邻国 范围, 没有延伸至其他地区。这种狭隘态度与日本1966 年建立亚洲开发银 行的开放态度完全不同, 也与中国倡议成立亚投行的做法形成鲜明对比, 这两个倡议均倡导开放的区域主义, 并在世界范围内吸收成员。最终, AMF 倡议失去了中国、澳大利亚等重要国家的支持。这个案例的教训是, 日本没有践行多边主义理念并将其效应最大化, 为美国将AMF 扼杀在摇篮 之中提供了机会。此外, 日本的准备工作不够充分, 其AMF 只是一个匆匆 构想出来的半成品。①
日本的AMF 倡议失败说明一个道理: 老机构倾向于把新机构视为威胁 而不是合作伙伴。有鉴于此, 亚投行从发起倡议之初即重视发展与传统机 构的合作关系。在亚投行筹建期间(2014—2015 年), 曾聘请世行的两位顶 级专家设计基础法律文件, 包括邀请世界银行前法律顾问李耐德(Natalie Lichtenstein) 女士协助设计《亚投行协定》, 邀请世界银行前公共关系高级 顾问, 拥有40 年环境、基础设施和水管理国际经验的Stephen F. Lintner 教 授协助设计《环境社会框架政策》。亚投行的成功得益于这两位专业人士的 帮助。亚投行采用非常驻董事会的方式, 也受益于欧洲投资银行(EIB) 的 经验分享。亚投行成立后, 继续与世行、亚开行等机构保持良性互动, 例 如, 与它们签订了谅解备忘录, 共同投资项目, 且在项目中采用对方的标 准。在著名的跨安纳托利亚天然气管道项目中, 亚投行投资6 亿美元, 世行 投资8 亿美元, 亚投行同意项目适用世行标准。由于亚投行在坚持高标准中 与老机构真诚合作, 得到了老机构的认可, 因此被顺利接纳为多边开发银 行大家庭的一员。“机构合作” 已经写入《亚投行协定》的宗旨条款、刻入 亚投行的基因。多边中心(MCDF) 继承了亚投行的合作精神, 同样以高标 准赢得了国际社会的认同。“一带一路” 倡导“五通”, 首先是“政策沟 通”, 中国不仅主动与沿线共建国家的发展战略对接, 还对美国发起的“蓝 点网络” “重建更美好世界” (B3W) 计划保持开放。可惜美国心胸狭窄, 排斥“一带一路” 倡议, 但自己也没搞起来。对于新机制来说, 展现对老 机制的善意与合作意愿, 能够迅速帮助自己提升能力和国际声誉。 在美元霸权日益滥用, 各国对美元主导地位日渐不满的局势下, 马来 西亚总理安瓦尔(Anwar Ibrahim) 于2023 年4 月向中方提议成立亚洲货币 基金组织(AMF), 中方对此持开放态度。这是个好消息。2022 年亚洲金融 危机爆发25 周年之际, 就曾有关于“清迈倡议” 机构化的提议。1997 年日 本提议成立AMF 失败了, 有美式霸权干扰的原因, 也有日本自己的问题。 如今马来西亚提出这个倡议的时机要更成熟一些。这个亚洲版IMF 的宗旨 是帮助发展中国家更加有效地应对国际收支失衡和债务问题; 业务上可创设 类似特别提款权(SDR) 的超主权货币(记账单位), 但可比现在的SDR 发 挥更大、更广泛的作用; 在机构治理上应实行非常驻董事会制度。其实, 这 些都是80 年前凯恩斯的思想。这个倡议如能推进, 预计会有很多国家追随。 但鉴于当前的地缘政治环境, 2015 年亚投行成功筹建的盛况恐将难以再现。 一项国际倡议能否成功, 取决于四个因素: 倡议议题的持续重要性;
倡议国的实力和政治意愿; 新倡议与现行同类机制的关系; 以及倡议提出 的时机。首先, 在议题方面, 不论是基础设施高质量建设, 还是国际货币 体系多元化, 都是具有持续重要性的议题。以国际货币多元化为例, 早在 20 世纪60 年代, 美国财政部长亨利·哈米尔·福勒(Henry H. Fowler) 就 曾提出“由一国货币充当世界储备货币, 是不可承受之重”。2008 年国际金 融危机后, 时任中国央行行长周小川指出: “理论上特里芬难题依然存在, 即储备货币发行国无法在为世界提供流动性的同时确保币值的稳定。” 随着 美式霸权的滥用, 其负面效应日益凸显, 变革成为国际社会的普遍共识。 其次, 在倡议国方面, 美国国力相对下降, 内顾倾向严重, 社会撕裂, 外 交政策走上阵营化和反多边道路。相比之下, 中国国力持续提升, 对外主 张开放包容和共商、共建、共享。再次, 在处理与现行同类国际机制的关 系方面, 美国提出“蓝点网络” “重建更美好世界” (B3W) 等计划抗衡 “一带一路” 倡议; 颁布《芯片与科学法案》和《通胀削减法案》打压中 国先进制造业崛起。相比之下, 中国在人类命运共同体理念指引下, 以一 系列国际倡议点亮国际合作前景。最后, 关于时机。在逆全球化背景下, 国际合作总体上处于低谷, 实行正式的条约类倡议变得更加困难。软法类 倡议成为可行选项, 例如WTO 推进的新诸边倡议(例如“投资便利化” 协 议), 我国提出的全球发展倡议、全球安全倡议、全球文明倡议, 等等。即 使在全球化的田园时代, 也有一个时机问题。在20 世纪90 年代, 伴随大量 多边经贸协定(WTO、NAFTA) 的签订, 出现了所谓“条约疲劳” (economic treaty fatigue) 现象, 导致国际投资协定多边化(MAI) 的努力失败。 因此, 好的时机选择对于倡议的成功至关重要。
中国定位: 结伴不结盟
中国式多边主义区别于中国的外交政策, 不专属于中国。但是, 中国 是中国式多边主义的引领者, 讨论中国式多边主义, 需要讨论中国的国际 定位, 以便国际学界更好地理解中国式多边主义的性质和走向。与美国奉 行“不是盟友就是敌人” 的霸权思维不同, 中国主张“结伴不结盟”。第 一, 中国外交的基本立足点是广大发展中国家。美国一度在各种场合(如 单边、WTO 多边) 施压中国放弃发展中国家立场, 企图“分化” 中国与这 些国家的关系。中国的立场是: 即便将来成为高收入国家, 中国“永远是 发展中国家大家庭的一员”。第二, 中国把欧盟视为坚守多边主义的可信赖 的伙伴。在美国滥用单边措施、破坏WTO 规则时, 欧盟曾一度采取绥靖政 策。中国的立场是: 呼吁欧盟强化战略自主, 与中方一道践行真正的多边 主义, 展现“多边主义融在欧盟的DNA 里”。第三, 中俄在国际事务中密 切协调配合, “不结盟、不对抗、不针对第三方”。在俄乌冲突中, 中国 一直劝和促谈, 没有参与制裁或军援任何一方。正如中共二十大报告所 说, “中国坚定奉行独立自主的和平外交政策”, 发展“全球伙伴关系, 致力于扩大同各国利益的汇合点”。中国是所有人的朋友, 但不是任何人 的盟友。
多边主义既是构建人类命运共同体的可行路径, 同时符合中国自身的利益。这可以从三个角度分析:
第一, 多边机制相较于双边援助, 不仅筹集更多资金, 更在高水平上 体现、发挥倡议国的软实力和领导力。自邓小平时代以来, 双边援助传统 扩展至多边合作。中国之所以在基础设施互联互通领域入手提出多边机制 倡议, 是因为基础设施建设为中国改革开放的成功奠定了坚实基础。受益 于基础设施兴建, 配以稳定的吸引外资政策, 中国迅速成长为制造业大国。 中国的出口创汇不仅偿还了用于基建的外债, 外汇储备更从最初50 亿美元 增加至3 万亿美元以上, 长期保持世界第一。“要想富, 先修路”, 中国在 与世界分享这一成功经验的过程中, 其优势产能“走出去” 与世界合作, 以此实现自身的利益和价值。中国还有意在制度层面贡献自己的经验, 例 如在“一带一路” 多边框架下分享“有效市场和有为政府相结合” 的治国 理政经验①, 在WTO 引领“投资便利化” 协议谈判, 等等。
第二, 中国力图建立兼容的国际秩序以深化国内改革。强有力的对外 开放承诺能够有效破除国内改革阻力。2001 年中国加入WTO 是最为知名的 例证。基于透明度原则和非歧视原则的WTO 法治文化对中国人来说是新鲜 的, 并由此启发中国持续地推动社会、经济和法治进步。亚投行有望对中 国国内改革产生类似的影响。如果一家中国公司想要参与亚投行投资的项 目, 它必须在项目的各个阶段都符合高标准要求, 而维持高标准有助于中 国的产业转型升级。亚投行的业务原则“精干、廉洁、绿色”, 可能对中国 的行政体制改革有着更广泛的启迪。“精干” 要求有助于减少行政体制常见 的官僚作风和繁文缛节; “廉洁” 要求通过培育国内企业的合规文化、合规 机制, 为廉洁政府建设提供良好的社会土壤; “绿色” 要求与中国的新型社 会发展理念相契合, 助力实现“双碳” 目标。
第三, 多边主义体现应对美式霸权的重要思路。美国自奥巴马政府后 期(约2015 年) 起, 明确走上背弃多边主义的道路。再从特朗普到拜登政 府, 大搞阵营对抗, 广泛实施主要针对中国的国别歧视政策, 如今已经走 到了多边主义的对立面。美国政府为什么要摧毁其先辈主导建立的多边主 义? 这是因为, 多边机制的发展既有强化美式霸权的一面, 也有约束美式 霸权的另一面。时至今日, 在美国看来, 后者的负面效果似乎更加明显。 美国政治学家鲁杰(John G. Ruggie) 曾坦承, “美国绝对无意在违背其自 身利益的情况下倡导多边世界秩序”。② 美国银行家佐利克(Robert B. Zoellick)) 曾于2005 年督促中国成为“负责任的利益攸关方” (a responsible stakeholder), 现实是美国首先不再负责任了; 他也曾主张“亚投行有利于 巩固由美国缔造和维持的国际经济制度”, 但美国政府却抵制亚投行。① 作 为“负责任的利益攸关方” 演讲的续篇, 佐利克在2019 年的一次演讲中再 次强调对开放的多边经贸体系的支持, 批评美国政府背离多边主义并痛心 疾首地说, “只有愚蠢者和胆怯者才会让出或抛弃这一体系”。② 另一方面, 在中国看来, 多边主义的本质是反阵营化, 因此有利于团结大多数并与美 式霸权博弈。因此中国高举多边主义大旗, 反美国“伪” 多边主义。在大 变局中, 挑战现有秩序的不是新兴大国, 反而是守成大国, 这是颇具讽刺 意味的。
结语: 兼评霸权
众所周知, 中国在亚投行保有一票否决权(veto power)。有人因此质疑 中国和美国一样, 在国际合作中寻求霸权。这一质疑的实质是把一票否决 权等同于霸权, 混淆了两个不同的概念。霸权的构成有两个要素: 一是国 家实力强大, 这是前提条件; 二是强迫他国接受其意志, 这是关键特征。 两个要素同时具备, 才能构成霸权。中国持有一票否决权, 但没有滥用; 既然中国没有强迫别人, 而是协商决策, 因此不是霸权。但是, 质疑的声 音并未因此消弭, 他们认为中国在亚投行的一票否决权, “现在不用, 不等 于将来不用; 即便永远不用, 不等于不产生实际影响力”。对此如何回应 呢? 孔子讲“远人不服则修文德以来之”。翻译成现在年轻人的话是“我若 盛开, 蝴蝶自来”, 体现自我克制、反求诸己的处世心态。这与西方文化不 同。基督教十诫的第一条说“除了我之外, 你不可以有别的神” (You shall have no other Gods before Me)。由此体现的一神教和传教士文化, 以宗教或 道义义务形式, 强力输出其信仰、价值观和政治制度, 甚至不惜以武力干 涉别国内政。西方基于自身宗教文化传统, 得出“国强必霸” “一票否决权 即霸权” 的结论。但这一结论不适用于中国。
顾 宾****: 北京外国语大学法学院副教授。
中美对接东盟青年数字化发展战略比较分析
杨体荣
青年在东盟的人口构成中占据较高比例, 这对东盟未来发 展具有重要影响力。东盟青年在经济、科技、教育和社会治理 等领域的数字发展需求, 是域外行为体在该地区推进战略对接 的重要抓手。自2021 年以来, 中国和美国通过多层次、多维 度施策, 对接东盟青年数字化发展战略。本文通过比较两国相 关战略在整体设计、重点领域、推进方式、迭代机制等方面的 特征, 进而认识中国对接东盟青年数字化发展战略面临的机遇 和挑战, 并提出对策建议。
东盟青年人口在东南亚总人口中的比例近年持续攀升, 各国的青年群 体在国家政治、经济、社会发展中的作用愈发突出。东盟正紧锣密鼓地打 造青年数字发展新战略, 回应青年的多样化发展诉求。与此同时, 2023 年 以来, 美国高频快速对接东盟青年数字化发展战略, 形成了数字素养的 “教育新攻势”, 强化对东盟青年的影响。中国也主动对东盟青年数字化发 展合作加大投入, 尤其是在数字经济、科技和教育等领域开发了大量项目。 在东盟地区中心地位日益增长的背景下, 比较中美两国对东盟青年的数字 化发展合作战略, 有助于辩证认识中国对东盟青年合作的优势和挑战。
东盟青年的数字发展需求
青年是东盟的未来, 占该地区总人口的三分之一。① 然而, 由于新冠疫 情及地区安全动荡, 多个国家青年面临前所未有的就业脆弱性, 受到失业、 教育和培训中断以及进入劳动力市场困难的“三重冲击”。这使该地区青年 必须适应快速变化的区域经济。与此同时, 随着对数字工具依赖性的增强, 经济愈加数字化。科尔尼咨询公司2019 年的报告显示, 东盟有潜力在2025 年进入世界五大数字经济体行列。谷歌、淡马锡和贝恩公司2022 年关于东 南亚“电子商务” 的报告也强调, 2022 年东盟数字经济的交易总额达到 2000 亿美元。数字经济的快速发展为青年创造了机遇, 东盟应协助青年做 好进入数字经济的充分准备。
一是有必要强化青年创业的地区生态系统。2023 年在第42 届东盟峰会 上, 东盟青年代表提出三点建议: 第一, 发挥青年创业者能力建设与技能 开发的撬动作用; 为青年扩大企业规模提供资助, 特别是扩展金融、可持 续市场、数字渠道等方面的可及性。第二, 优化青年创业平台和微生态。 当前, 开发“东盟青年创业沙盘1. 0”, 为青年提供囊括多种项目和计划的 生态系统, 为应对数字创业中的挑战搭建私营部门、学术界、媒体和公民 社会互联互通的网络, 是东盟推动青年发展的一个关键方向。第三, 提升 青年对地区发展的参与度。东盟青年代表主张通过双边、多边跨部门协商 机制, 让各领域的青年参与到决策过程中, 从而以开放化、高参与度的方 式搭建青年创业的管理框架。当前, 东盟数字经济的复合年均增长率 (CAGR) 为17%, 已经成为全球数字经济的热土。对于相关各方而言, 不 仅要关注初创企业, 而且更应该重点关注由青年创立的中小微企业, 为青 年创业提供有利的数字生态系统。
二是需增强东盟国家公民的数字素养。数字化转型和数字经济成为青 年的回旋镖, 提升东盟青年的数字素养有助于他们掌握参与数字经济所需 的技能和知识, 并应对网络安全等威胁。联合国教科文组织的一项研究表 明, 54%的青年受访者不知如何应对网上的仇恨言论。但是, 92%的青年也 认为信息素养能力的提升可以帮助青年人免受激进和极端主义团体的侵害。 但联合国儿童基金会指出, 东南亚每十名学生就有六名缺乏数字素养。目 前, 东盟正在采取步骤预防错误和虚假信息的扩散和传播。2021 年东盟制 定了针对中学和大学教师的培训计划指南, 以提高年轻人的数字信息素养。 增强东盟国家公民数字素养的需求表现为如下方面: 创建系统的数字素养 教育体系, 设计综合的学校课程, 为学生提供良好教育; 开发以数字学习 平台为核心的支持项目, 为学生提供在线学习平台、工作坊和培训中心; 建立负责监管的特别委员会, 以清理网站、社交媒体和应用程序等类型的 虚假或非法平台; 共同投资数字化以提升互联互通水平, 向东盟边远地区 提供包容性数字接入, 等等。
三是加快推进东南亚包容性数字化转型发展。数字化转型具有一体两 面, 在创造机遇的同时也会扩大不平等性, 尤其是就业市场中的数字鸿沟 问题。促进数字化转型的包容性和可持续性发展, 符合东盟所有国家和人 民的利益。有关调查显示, 55. 4%的东盟青年认为基础数字技能是最应该加 强的方面。对于如何提升数字化转型的包容性, 东盟主要持有如下观点: 通过强化东盟自贸区协议来缩小边远、欠发展地区的数字鸿沟; 投资开发 网络基础设施; 在发展数字媒体读写素养和高级数字技能等方面, 为多元 背景的群体发展数字技能提供工具; 定期举行论坛会议, 为东盟国家交流 共享发展数字技能的知识和技术提供平台; 吸纳数字转型发展计划中的所 有利益相关者。
四是通过数字平台把握东南亚绿色经济发展机遇并做好应对挑战的准 备。东盟越发重视平衡经济增长与环境可持续性之间的关系, 仅2021 年就 向关注可持续发展的新创企业投资450 亿美元。在第42 届东盟峰会上, 青 年代表提议: 通过承诺提供投资平台、减免税收和资助等方式, 可提升经 济的可持续性和环保度; 应为监测碳排放开发一个标准化框架或采用现有 国际通行框架; 在气候素养和可持续发展的数字化转型中, 应推进全面和 跨学科的教育与培训; 强化生产者责任政策, 加强对地区内各行业制造商 污染物处理与废物回收的监管; 根据东盟能源合作行动计划在该地区创建 一个全面的政策框架, 以发展可再生的能源基础设施, 助力数字转型。
中国对接东盟青年数字化发展战略强化合作韧性
自2021 年中国与东盟升级为全面战略伙伴关系以来, 对接东盟青年数 字化发展战略被提升至更高地位, 并呈现以下特点:
一是依托中国—东盟多样化合作网络对接青年数字化发展战略。中国 与东盟的合作具有多层次性, 包括中央和部委层面的合作网络, 以及地方 政府和学校等组织层面的合作渠道等。青年数字化发展受益于地区内多样 化的合作网络, 呈现青年数字化发展合作与其他领域合作多向赋能的发展 格局。比如, 2023 年5—6 月中华全国青年联合会主办的第14 届中国—东 盟青年营在广西、广东举行, 来自东盟国家的青年代表参访科创企业、生 态示范点, 走进乡村社区和体验非遗项目, 并与中国青年代表交流互动。① 再如, 2023 年北京大学举办了第六届中国—东盟青年风汇(模拟“峰 会”), 该活动是东南亚来华留学生在中国高校自主发起和组织的活动, 活 动本身及其关注的议题体现了中国对东盟青年数字化发展合作的多样性。① 二是依托中国国际教育优势资源打造对东盟青年数字合作的连接点和 增长点。国际教育是青年交流的一个主要领域和平台。接受短期交流与长 期学历教育是东盟青年来华的一个重要目的, 也是中国对东盟青年深化数 字化合作、加强公共外交影响力的关键路径。当前, 中国重点通过国际中 文教育、职业技术教育、理工科教育等优势领域, 吸引东盟青年来华留学。 这样的合作可以作为连接点和增长点进一步衍生对东盟青年数字合作的新 空间。比如, 通过东盟来华留学生的亲身体验, 促进青年的爱好在中国和 东盟之间流动。
三是持续扩展对东盟青年数字合作的网络, 丰富有关机制, 增强中国 对东盟青年数字合作的韧性。近年来, 在国家、区域和地方等多层次内外 部力量的综合作用下, 中国持续拓展对东盟青年数字合作的网络, 提升网 络的连接点和辐射力。比如, 始于2008 年的中国—东盟教育交流周活动越 来越丰富, 办会的空间逐步从贵州省的贵阳市扩展至中国境内其他城市、 东南亚城市, 成为地区青年交流合作的关键平台。此外, 中国政府还依托 这一平台探索对接东盟青年数字教育需求, 升级、优化青年合作的层级。 伴随着有关合作网络的扩展和优化, 中国对东盟青年数字合作也进一步发 展出更强对接能力、更高应对冲击的能力以及更多生长点, 青年数字合作 的韧性稳步提升。
四是积极对接东盟青年发展的关切点, 推动战略对接走向深入。近年 来, 中国以高校区域国别研究机构、青年研究机构为代表的组织, 积极调 查和了解东盟青年的发展需求, 回应东盟青年的发展关切。比如, 中国有 关东南亚的区域或国别研究机构, 从经济、科技、教育和文化等方面调查 东盟青年的发展需求, 借助这些机构的知识转化力和社会连接力, 推动对 东盟青年数字合作战略走向深入。
美国发起对接东盟青年数字化发展战略的新攻势
自2021 年与东盟发布有关数字发展的联合声明以来, 美国持续借助其 “印太战略” 的综合优势, 对东盟青年形成公共外交新攻势。2023 年以来, 拜登政府借助在青年公共外交系统、大学教育系统等方面的强项, 加紧对 接东盟数字青年战略。分析近期美国对接东盟青年数字化发展战略的实践, 可以发现有如下重点措施:
一是通过双向外交提升对东盟青年数字发展“ 定议题、创项目” 的核 心竞争力。2023 年以来, 美国代表出席或主办多场活动, 为东盟青年数字 发展设置议题、创新项目。2 月, 美国巡回大使出席第三届东盟数字部长 会, 承诺与东盟在数字化转型的优先合作领域加强对接, 以达成东盟数字 化发展规划预期的成果。① 3 月, 美国国际开发署发起数字政策参与论坛, 在东南亚国家中推动数字贸易政策的透明化和友好化。4 月, 美国与菲律宾 的外交、国防“2+2” 部长级对话关注双方青年数字合作的成就, 提出两国 合办的国家青年发展联盟峰会和公民社会组织峰会价值非凡, 有助于将青 年发展和海洋资源保护等议题紧密结合。
二是借助大学体系的国际竞争力优势影响东南亚民众的数字素养教育。 2013—2023 年期间, 美国借助东南亚青年领袖项目(YSALI) 影响了该地 区超过15 万名青年, 包括东南亚国家的6000 余名青年领袖。其中, 一流大 学是美国实施这一项目的主要载体, 发挥其设计与实施具体项目、接待和 培养东南亚青年等核心职能, 而培养数字变革的推动者、搭建数字互联互 通的框架等议题, 是近年的重点发展方向。比如, 2023 年4 月, 美国国际 开发署对湄公河次区域的泰国和老挝开展公共卫生人才培训, 回应两国在 数字经济转型和公共卫生体系升级中对新兴人才的需求。美国还于2023 年 12 月在印尼首都雅加达组织东南亚青年领袖项目十周年峰会, 探讨青年如 何助力东盟发展, 巩固美国对东南亚青年的影响。
三是发挥美国公共外交的网络化、立体化优势, 对东盟青年数字化发 展投射全息式影响。美方依托亚洲基金会的“东盟数字计划” (Go Digital ASEAN initiative) 打造一系列面向东盟数字化发展的项目, 以扩展从农场主 到手工业制造者等各行业群体的数字素养。该计划首阶段(2020—2021 年) 向东盟超过22. 5 万名群体提供专业培训, 其中有60%为女性。正在实施的 第二阶段项目(2022—2024 年) 面向东盟至少20 万名中小微企业职员提供 数字素养培训, 其中包括70%女性、60%来自农村或城乡结合部的学员, 以 及60%学历不超过高中的学员。2023 年1 月, 美国国际开发署联合Meta 公 司(前身为“脸书” ) 向印尼大学生提供旨在增强数字素养、批判思维和 在线沟通能力的竞赛。
四是抓住痛点和拐点强化对东南亚数字化发展的塑造力。2022 年底以 来, “女性+和平+安全” (women, peace and security, WPS) 和“青年+和平+ 安全” (youth, peace and security, YPS) 的议题组合逐渐成为东盟发展的重要 议程, 美国正在利用这一新抓手增强对东南亚青年的影响力。2023 年3 月, 美国在马来西亚发起首届女性创业者学院地区峰会, 将“女性” “创业就业” “社会公平” 等高热度的议题和数字发展结合起来。此外, 美方还快速回应东 南亚国家对数字发展标准和框架的诉求, 比如协助越南发布省级绿色指数。 升级中国对东盟青年数字合作的战略
自2021 年以来, 中国—东盟全面战略伙伴关系稳步推进, 新冠疫情后 地区公共外交出现明显复苏。在“区域全面经济伙伴关系协定” (RCEP) 对签署国全面生效刺激区域经贸合作提质升级的背景下, 升级中国对东盟 青年数字合作具有丰富的内涵与价值。基于上述比较分析, 本文提出可从 如下方面优化中国对东盟数字合作的战略:
一是根据新的周边战略环境对东盟青年数字合作进行综合布局。2023 年中国周边环境存在以下特征: 中国与东盟合作实现新冠疫情后的“双复 苏”, RCEP 全面生效为促进地区一体化注入了强劲动力; 东盟国家内部仍 存在不确定因素, 印尼、泰国和马来西亚政局转型带来内耗, 缅甸局势动 荡持续威胁东盟团结; 美西方拥有亚太经合组织(APEC)、二十国集团 (G20) 等主场外交优势。对此, 我国可以提前布局未来小周期内对东盟青 年数字合作, 尤其是中国—东盟教育交流周、中国—东盟博览会。借力中 国—东盟中心等政府间平台, 深化中国青年与东盟青年的交流。2024 年老 挝将是东盟轮值主席国, 我国可提前布局, 打造对东盟青年数字合作的可 靠抓手与稳定增长极。
二是对接《东盟印太展望》, 推动对东盟青年数字合作战略升级迭代。 东盟的《东盟印太展望》提出, 数字经济和跨境数据流动是印太合作的重 要领域, 各国通过应对数字革命挑战, 迎接第四次工业革命。中国可在教 育、经贸合作战略框架的基础上, 对接东盟在青年数字素养、数字治理体 系和数字合作战略等领域的新需求。① 一方面, 可提升现有教育战略和青年 战略的数字化水平, 加快推进2022 年中国—东盟峰会期间我国提出的“中 国东盟数字人才培养计划”。对接联合国2022 年教育变革峰会发布的《教 育变革青年宣言》及有关行动, 提升中国对东盟青年数字合作的国际合法 性与路径可行性。另一方面, 可根据中国—东盟全面战略伙伴关系建设方 向、东盟共同体“后2025 愿景” 进程等制定新的战略, 将青年数字合作等 内容纳入《东盟印太展望》的框架下, 提升合作层级。
三是点对点支持高校开展东南亚青年数字合作, 长期培育中国—东盟 青年命运共同体的支撑力。我国高校在数字发展方面拥有突出的体量优势 与多样性, 是对接东盟青年数字发展需求的核心力量。具体而言, 可分类 支持在东南亚区域国别研究、青年研究、数字经济与科技等领域具备优势 和基础的高校, 培育对东盟青年数字合作的“名品” “名人” 和“名校”。
比如, 对于东盟青年密切关注的电商直播、新能源汽车与电池科技等领域, 可以在高校、企业和东盟青年之间培育更多的自主性、开放性平台, 形成 对中国—东盟青年命运共同体的长期支撑。 本文是2020 年国家社科重大项目“印太战略下‘东盟中心地位’ 重构 与中国—东盟共建‘海上丝绸之路’ 研究” (项目编号20&ZD145) 的阶段 性成果。
杨体荣: 华南师范大学东南亚研究中心、东南亚中文教师教育学院特 聘研究员。
上合组织与中国丝路公共外交
李 华 张欣珂
作为“一带一路” 倡议的重要组成部分, “丝绸之路经济 带” 是新形势下中国扩大“向西开放”、践行中国特色大国外 交的重要战略部署。这一宏伟战略为中国借力上合组织这一重 要国际组织平台开展公共外交、提升国家形象、增强国际话语 权、增强国家的“软实力” 提供了新的机遇。
上海合作组织源于1996 年成立的上海五国会晤机制, 乌兹别克斯坦于 2001 年加入后, “上海五国” 的名称改为“上海合作组织” (以下简称“上 合组织”)。2017 年和2022 年, 上合组织两次进行扩容, 印度、巴基斯坦和 伊朗先后加入。目前, 上合组织共有9 个成员国、3 个观察员国(阿富汗、 白俄罗斯、蒙古国) 和9 个对话伙伴国(阿塞拜疆、亚美尼亚、柬埔寨、 尼泊尔、土耳其、斯里兰卡、沙特阿拉伯、埃及、卡塔尔)。上合组织成立 以来始终秉持“上海精神”, 在全球首倡以“尊重多样文明、谋求共同发 展” 为内涵, 以“结伴而不结盟” 为核心的新型国家关系, 开创了一种以 “共同倡导、安全先行、互利协作” 为特征的新型区域合作模式。
作为唯一由我国倡导建立并以我国城市命名的区域性国际组织, 上合 组织多年来的成功实践不仅标志着中国在处理同周边国家关系方面, 已从 传统的双边关系模式发展到了一种全新的多边外交模式, 而且它是中国坚 定走向世界, 贯彻“亲诚惠容” “睦邻友邻” 外交理念, 实践“共商、共 建、共享” 全球治理观的体现。在大力推进“一带一路” 倡议的背景下, 上合组织对于我国在中亚地区的国际角色扮演、软实力提升和国家形象塑 造均具有十分重要的意义。 国际组织与公共外交 “公共外交” 一般是指一国政府通过文化交流、信息项目等形式, 了解 和获悉情况并影响国外公众, 以提升本国国家形象和国际影响力, 进而增 加自身国家利益的外交方式。① 从公共外交的角度而言, 国际组织是特定国 家与国际公众沟通联系、影响国际舆论的重要桥梁, 是其对外传播自身软 实力、塑造国际形象的重要途径, 因而必定成为国家开展国际公关、拓展 国际利益的重要对象。
国际组织与公共外交这个主题, 从逻辑上讲主要包含两层含义: 一是 国际组织本身具有实施公共外交的诉求和相应手段; 二是特定国家能够借 助国际组织这一平台开展公共外交。因此, 国际组织在国际体系中主要扮 演两种角色, 即行为体角色与平台角色。一方面, 国际组织通过参与跨国 国际政治过程, 运用利益策略和道德说服, 促进国家之间的外交斡旋和谈 判合作, 正是在这一进程中, 国际组织提升了自己的合法性、权威性、影 响力与感召力; 另一方面, 国际组织成员国通过国际组织这个平台开展公 共外交, 对外宣示和传播本国的政策主张和外交理念, 展示负责任的正面 国家形象, 从而提升自己的软实力。
冷战结束以来, 参与全球政治经济进程的国际行为主体日益多元化。 随着数量的增多和国际参与能力的提升, 国际组织作为一种独特的群体在 国际舞台上的影响和作用日益突出。这是因为在意识形态色彩依然浓厚的 全球化国际政治中, 国际组织往往以中立、公正、温和的形象示人, 以灵 活多变的方式向国际社会提供公共产品, 以追求和实现区域或全球公共利 益为主要目标, 这一“柔性”、中立的特征使国际组织赢得了国际社会的普 遍尊敬, 在国际上拥有广泛号召力和强大影响力。同时, 单一国家在解决 诸如恐怖主义、气候变化、难民流入等跨国危机时往往力不从心, 不得不 借助于国际组织的合作。2001 年“9·11” 事件发生后, 美国小布什政府接 连发动了阿富汗和伊拉克战争, 国际形象饱受诟病。奥巴马总统上台后, 冷战后一度被冷落的公共外交再次为美国所重视, 但特朗普总统执政期间 频频毁约“退群”, 再次使美国的国际形象严重受损。拜登总统上任伊始即 推翻其前任特朗普的气候政策“遗产”, 重返《巴黎气候协定》, 并高调宣 布重返联合国教科文组织, 同时积极利用联合国、国际货币基金组织、世 界贸易组织、北约等国际组织的平台开展公共外交, 国际组织外交成为美 国开展国际公关、改善国际形象、巩固与提升国际领导力的重要一环。车 臣战争、格鲁吉亚战争, 特别是当前俄乌冲突爆发以来, 俄罗斯遭到西方 国家连续、全面制裁, 国际形象大打折扣。为加强与欧美国家在民主理念 和制度体系上的对接与沟通, 回应西方压力和展现自身“民主形象”, 俄罗 斯政府专门成立了公共外交援助基金会, 加强了对世界主要国际组织的援 助和对话, 并效仿西方在世界重要国家建立智库, 广泛宣传俄罗斯的政治、 民主、人权发展成果, 积极树立俄罗斯开放、民主、进步的国家形象, 从 而间接对国际舆论施加巧妙影响。 上合组织与丝路公共外交
2001 年成立的上合组织是迄今唯一由我国倡导, 并以我国城市命名、 总部设在我国境内的区域性国际组织。对我国而言, 从“上海五国” 到 “上海合作组织”, 这不仅是称谓的变化, 或一个地区国际组织成立地点的 简单抉择, 而是一种身份和角色转换的标志和象征, 它对于我国加强地区 国际交往、落实“亲诚惠容” 周边外交理念, 塑造负责任的大国形象具有 重要意义。
建设“丝绸之路经济带” 倡议, 是2013 年9 月习近平主席访问中亚国 家时提出的, 这是中国对于包括上合组织国家在内的欧亚地区经济合作的 宏大构想。作为新形势下中国扩大“向西开放” 的重要战略部署, 这一宏 大构想的顺利实施离不开上合组织这一重要战略平台。 2013 年10 月, 习近平主席在周边外交工作座谈会上强调, “要更加奋 发有为地推进周边外交”, 要着力加强对周边国家的宣传工作、公共外交、 民间外交、人文交流, 巩固和扩大我国同周边国家关系长远发展的社会和 民意基础。特别是要对外介绍好我国的内外方针政策, 讲好中国故事, 传 播好中国声音, 把中国梦同周边各国人民过上美好生活的愿望、同地区发 展前景对接起来, 让命运共同体意识在周边国家落地生根。①
新时期建设“丝绸之路经济带”, 借助上合组织这个地区国际合作平台 开展丝路外交具有得天独厚的优势。从现实情形来看, 上合组织成员国、 观察员国和对话伙伴国多为“一带一路” 沿线的新兴经济体和发展中国家。
这些沿线国家具有不同的社会制度、文化背景和宗教信仰, 而且由于错综 复杂的历史和现实原因, 沿线国家之间矛盾众多, 彼此信任度普遍较低, 同时, 沿线国家和域外大国对“丝绸之路经济带” 也存在诸多误解。在此 背景之下推进“丝绸之路经济带” 建设, 消除这些国家的猜疑和忧虑, 塑 造中国包容、开放的负责任大国形象, 就成为丝路外交需要实现的首要目 标, 而上合组织这一公共外交平台正好契合了这一时代命题。
通过上合组织这个平台, 我国政府可以对“丝绸之路经济带” 构想的 实施计划和欲达目标, 通过政府和民间的各种有效方式郑重地昭示国际社 会, 以发挥解惑释疑和舆论引导作用, 最大限度地争取沿线国家民众的理 解、信任与支持。在对外宣传上, 中国需要向国际社会表明, “丝绸之路经 济带” 倡议是一项和平友好、合作共赢的互利工程, 并不是西方国家所鼓 吹的“零和博弈” 竞争, 其目标不是向别的国家推广中国的价值观、世界 观甚至政治制度, 以达到控制他国的目的, 而是要打造人类命运共同体和 利益共同体。在实践层面则要加大对沿线国家的经贸合作与文化交流, 切 实奉行“亲诚惠容” 的外交理念, 加强国家之间的人文交流, 以此培育和 促进“丝绸之路经济带” 沿线国家民众的信任与友谊。
有别于现有的大多数国际组织, 上合组织诞生于世界多极化、经济全 球化蓬勃发展的21 世纪初期, 深化睦邻友好关系、巩固地区安全稳定、谋 求共同发展是其明确定位, 这与崇尚集团对抗的北约存在根本差异。对中 国而言, 包括上合组织成员国在内的“丝绸之路经济带” 沿线国家是展现 新时代中国外交成就、宣示中国外交方针的重要舞台。2013 年, 中国提出的 共建“一带一路” 倡议, 以及为实现可持续发展愿景所做的努力, 激发了 中亚国家和新兴经济体的参与热情。2022 年1 月, 在中国同中亚五国建交 30 周年纪念视频峰会上, 习近平主席在讲话中总结了中国与中亚国家睦邻 友好关系发展的成功密码, 即相互尊重、睦邻友好、同舟共济、互利共赢, 进而提出了携手构建更加紧密的中国—中亚命运共同体的新目标, 得到中 亚国家领导人的普遍欢迎。2023 年5 月, 在中国—中亚西安峰会上, 习近 平主席在讲话中又为建设地区命运共同体描述了具体的实现路径。强调建 设中国—中亚命运共同体, 要做到四个坚持: 一是坚持守望相助。深化战 略互信, 携手建设一个守望相助、团结互信的共同体。二是坚持共同发展。 充分释放传统合作潜力, 打造新增长点, 携手建设一个合作共赢、相互成 就的共同体。三是坚持普遍安全。着力破解地区安全困境, 携手建设一个 远离冲突、永沐和平的共同体。四是坚持世代友好。加强文明对话, 赓续 传统友谊, 筑牢中国同中亚国家人民世代友好的基石, 携手建设一个相知 相亲、同心同德的共同体。习近平主席的重要讲话为“丝绸之路经济带” 建设和上合组织发展指明了发展方向, 展现出中国携手弘扬“上海精神”, 推动构建更加紧密的上合组织命运共同体的诚意和决心, 引发有关国家领 导人的热烈反响与积极共鸣。境外主流媒体、智库专家纷纷盛赞中国的主 张为地区发展注入了正能量。
从互联互通角度来看, “国之交在于民相亲, 民相亲在于心相通”。“丝 绸之路经济带” 建设成败的关键在于沿线国家之间是否能够真正实现习近 平主席倡导的 “五通”, 即政策沟通、设施联通、贸易畅通、资金融通、民 心相通, 其中“民心相通” 是关键。习近平主席曾多次强调, “国家亲不 亲, 关键在民心”。民心相通是建设“丝绸之路经济带” 必不可少的文化和 社会基础。毕竟互惠互通不能仅仅依靠政府投资基础设施建设和援助经济 发展, 更重要的还是要获得沿线国家民众对中国价值观、政策和倡议的 共鸣。
针对“丝绸之路经济带” 沿线国家之间的区域文化差异, 中国政府积 极主张推动文化交流, 以增进彼此了解, 加深互信, 为上合组织发展凝结 起牢固的文化纽带。近年来, 在上合组织元首会议和总理会晤的相关倡议 以及上合组织文化部长会晤的推动下, 成员国之间展开了丰富多彩的文化 交流活动, 如“文化丝路” 计划、传统医学中心、“丝绸之路大学联盟” “鲁班工坊” “上合之夏” 青年文化系列活动等, 这些累累硕果都标志着上 合组织正逐步由传统的安全、经贸合作向安全、经贸与人文合作的角色转 变, 其所承载的公共外交使命也日益凸显。
2014 年9 月12 日, 在第14 次上合组织成员国元首理事会会议上, 习 近平主席郑重承诺, 中方愿在2015—2017 年, 为本组织成员国提供2000 名 官员、管理、技术人才培训名额, 未来五年内每年邀请500 名上合组织国家 青年领导人来华研修。目前, 在教育方面, 上合组织大学组建与学科建设 等相关法律法规和机制建设进一步完善。上合组织大学所涉及的各成员国 项目院校已达80 多所, 未来10 年中国还将提供3 万多个政府奖学金名额, 邀请1 万多名孔子学院师生赴华研修。在2018 年6 月举行的上合组织青岛 峰会上, 习近平主席强调要拉紧成员国之间人文交流合作的共同纽带, 扎 实推进教育、科技、文化、旅游、卫生、减灾、媒体、环保、青少年等领 域的交流合作。未来三年, 中方将为各成员国提供3000 个人力资源开发培 训名额, 愿利用“风云二号” 气象卫星为各方提供气象服务。
2022 年5 月19 日, 上合组织成员国文化部长第19 次会晤举行, 与会 各方表示愿加强在剧院、博物馆、图书馆和电影等领域的合作, 推动成员 国的文化和历史遗产保护, 促进文化艺术人才培养, 并同意进一步完善与 上合组织观察员国和对话伙伴国之间的文化交流合作机制。这些举措大大 增进了成员国之间的友谊与互信, 也提升了上合组织这一新型区域合作组 织的魅力和影响力。
可以预见, 随着“一带一路” 倡议的大力推进, 通过上合组织开展公 共外交的重要作用必将得到进一步重视和加强。中国对包括上合组织成员 国在内的丝路沿线国家开展公共外交, 不仅可以化解它们对中国的疑虑, 增进互信, 深化丝路合作框架下的中外伙伴关系, 还将有助于增强国际社 会对中国珍爱和平、开放包容的负责任大国形象的认知。
展望与思考
作为一项重大国际合作倡议, “丝绸之路经济带” 建设离不开中国的引 领和推动, 也离不开国际社会特别是沿线国家的积极参与和广泛支持。当 前中国在借力上合组织开展丝路公共外交方面, 虽然存在重大机遇, 并取 得了一些显著成效, 但也面临诸多挑战。
目前, 上合组织成员国都是发展中国家或经济转型国家, 各个国家的 经济发展水平不平衡, 彼此的经济领域除了互补与合作的一面, 尚存在着 一定程度的竞争。另外, 由于历史和现实的原因, 相关国家之间也存在着 一系列矛盾尖锐的问题长期未得到合理有效的解决, 如水资源争端、领土 边界争端、跨境民族、非法移民等。同时, 在当前俄乌危机外溢效应持续 扩散的背景下, “一带一路” 沿线国家之间的关系不可避免地受到不同程度 的影响。另一个挑战是域外大国对“一带一路” 倡议肆意抹黑及中亚国家 对中国实力增长与影响力日益增大的深刻疑虑。目前中国与上合组织成员 国政府层面互动频繁, 政治互信也比较强, 但最大的短板是社会层面互信 严重不足。由于语言、宗教、文化的差异和交流渠道不畅, 不少外国民众 对中国的了解与认知程度较低, 其对“中国形象” 的认识仍然不够清晰、 准确甚至有误解。在此种背景下, 加强对外人文交流, 实现价值沟通、增 信释疑和培育共同体意识, 将成为目前乃至未来很长一个阶段中国对上合 组织成员国拓展公共外交的重要任务。
展望未来, 在推进“丝绸之路经济带” 建设背景下, 中国对包括上合 组织成员国在内的沿线国家开展公共外交还需要大力挖掘潜力。对包括上 合组织国家在内的丝路沿线国家开展公共外交, 推动政治互信与社会互信 高水平协调并进, 在现有举措的基础上推进中国公共外交的民间化与国际 化, 是一个值得特别重视的方向。中国对“一带一路” 沿线国家的扶持和 援助以及大部分倡议都是由政府和官方主导的, 普通民众对此了解不多, 关注度也不高。如何将对外传播的内容由理论宣示和政策语汇转化为沿线 国家民众喜闻乐见的情感叙事, 如何通过人员交流和媒体平台, 对外讲好 中国故事, 将中国的国情和发展经验、价值观念与文化特性借助上合组织 平台巧妙地传递出去, 赢得沿线国家的正确理解与真诚信任, 对中国政府 而言是一个严峻考验和艰巨任务, 这涉及在国家层面对国家硬实力和软实 力运用的正确理解和精妙把控。有鉴于此, 中国在对上合组织国家的公共 外交实践中, 除国家领导人和政府宣传部门积极主动发言发声之外, 还应 积极推动智库和媒体、企业和高校, 以及各层级人员间的交流互通, 在文 化、教育、影视、卫生、体育、旅游等人文领域广泛开展合作, 增进各国 主流媒体和民众对“一带一路” 倡议的深入理解, 推动不同宗教文化的交 融和对价值观的理解和接纳。
李 华: 察哈尔学会研究员, 上海大学公共外交研究院研究员。 张欣珂: 上海大学马克思主义学院硕士研究生。