勾勒21 世纪经济外交的全景图——— 《新经济外交: 国际经济关系中的决策与谈判》书评

邹　玥

【内容摘要】尼古拉斯·贝恩、斯蒂芬·伍尔科克主编, 禹一奇翻译的 《新经济外交: 国际经济关系中的决策与谈判(第4 版) 》(上海人民 出版社, 2023 年8 月) 一书以扎实的理论阐释、丰富的案例分析对经 济外交进行全面剖析。本书首先对经济外交的范围和内容进行界定, 并确定可用的理论工具以用于解释经济外交活动。最后从不同行为体、 国家和主题入手, 梳理经济外交的基本特点与事实, 为分析和研判经济 外交活动提供较为完整的框架。本书是经济外交研究领域中长盛不衰的 代表性作品, 值得对经济外交感兴趣的研究人员和实务工作者阅读。 【关键词】经济外交　国际经济关系　国际谈判 【作者简介】邹玥, 中国人民大学国际关系学院博士研究生; 研究方 向: 产业政治经济学、美国政治经济(邮箱: yue. zou@ ruc. edu. cn)。

自改革开放以来, 中国经济外交发展已经历了四个阶段, 从20 世纪80 年代的“接触型” 经济外交演变至当前的“引领型” 经济外交。① 在过去 10 年里, 面对新的国际形势和国家国际地位的变化, 中国经济外交在贸易、 金融、投资和能源、基建、科技等领域, 以及双边、多边、区域等层次成 就斐然。但美国及其盟友的战略围堵、部分国家对中国崛起的疑虑等因素, 也对中国开展经济外交构成严峻挑战, 这为中国经济外交的实践探索和理 论创新提出更高要求。英国伦敦政治经济学院研究员尼古拉斯·贝恩 (Nicholas Bayne)、该学院高级讲师斯蒂芬·伍尔科克(Stephen Woolcock) 主编的《新经济外交: 国际关系中的决策与谈判(第四版) 》(以下简称 《新经济外交》) 一书, 结合相关理论对众多经济外交案例进行翔实而生动 的解析, 提供全面、实用的分析工具箱, 为构建理解经济外交的框架和理 论体系打下良好基础。相较于前一版本, 本书第四版适当缩减了对国际组 织等非国家行为体的讨论, 更多着墨于特定国家或国家集团的经济外交, 新增章节探讨了中国等新兴大国和新西兰等小型发达经济体的作用与角色, 为21 世纪国际舞台上的经济外交勾勒出了一幅崭新的全景图。

一、经济外交的内涵与分析路径

不同于传统外交, 经济外交涉及内容十分广泛, 可以囊括一切体现外 交内容的经济问题。在实践中, 经济外交通常包括国内决策和国际谈判两 大过程, 主要由负责经济事务且开展国际活动的政府部门执行。① 此外, 企 业、非政府组织(NGO)、国际组织等非国家行为体也日益成为经济外交的 重要参与者。它们通过游说、宣传等方式向政府施压, 使得谈判工作更加 棘手。但近年来, 特斯拉、空客等大型跨国企业也在经济外交中陆续亮相, 与多国政府达成产业合作意向书, 作为使者推动本国政府与东道国政府的 外交公关, 这表明国家与非国家行为体在经济外交实践中也可以发挥相辅 相成的作用。

从经济外交活动的层次出发, 本书进一步对经济外交进行分类。除常 见的双边、诸边、多边及区域类别以外, 本书还基于双层博弈的视角, 将 “单边” 和“多层次” 纳入分类之中。① 具体而言, “单边” 经济外交关注 国内决策的外溢效应, 一国的制裁或保护主义政策会对其他经济体造成影 响, 而他国可能采取对等政策加以回应。“多层次” 经济外交则聚焦于各层 次之间的互动, 比如在诸边层次达成的协议, 可以在区域层面形成具有约 束力的制度, 区域协议也可为多边框架提供参考。

基于经济外交的复杂性, 学界尚未为之构建起系统性的理论分析框架, 但国际政治与国际政治经济学为分析经济外交提供了有益的视角。其中, 理性选择制度主义可以被用于理解谈判过程中各方的偏好, 双层博弈模型 能够解释国内和国际层面之间的互动, 建构主义则补充解释了观念因素在 国际谈判中发挥的作用。此外, 由于部分谈判持续时间较长, 且新的谈判 往往会参考已完成的谈判文本, 历史分析方法也有助于为理解经济外交提 供必要的时代背景。

利用这一理论“工具箱”, 本书提出了影响经济外交的主要变量, 即相 对经济实力、国际与国内制度、利益和观念因素。② 其中, 相对经济实力由 一国的经济体量决定, 大规模经济体在谈判中拥有更强大的影响力; 国际 与国内制度能够分别干预国际合作和国内决策; 利益集团间的相互作用可 塑造国家在谈判中的利益偏好; 观念因素强调可以通过说服和游说来改变 偏好。尽管已提炼出众多影响因素, 但上述分析工具所提供的解释并非面 面俱到。不同时期、国家和议题领域的经济外交均有其特殊性, 因此要理 解经济外交, 仍需从历史经验和具体案例入手。

二、冷战后经济外交战略的发展与演变

冷战结束后, 更多国家和国际组织参与到全球经济活动之中, 发生经 济摩擦的可能性增加, 国家之间不断加深的相互依存关系开始侵蚀国内与 国际的分界线。在此背景下, 经济外交中的三对紧张关系随之凸显。其一 是政治与经济之间的紧张关系。国家为追求政治目标可能会诉诸经济手段, 而经济领域的合作也可能面临着政治阻碍。其二是国际与国内之间的紧张 关系。一国政府在国际谈判过程中需要因时调整自身立场以促成协议, 但 其立场受国内制度及各方利益集团制约。其三是政府与企业等其他行为体 之间的紧张关系。为刺激经济活动, 政府会通过消除贸易壁垒、放松管制 等措施给予私营企业更多机会, 但这一过程涉及政府责任的限度、政企关 系等多方面考量。

为调和这三对紧张关系并妥善处理国际经济问题, 各国政府开始制定 本国的经济外交战略, 其具体措施虽然有所不同却存在共性。一是提高了 部长级官员的参与度。由于部长级官员对国内政策拥有一定影响力, 此举 能够提升国际协议的权威性。二是鼓励更多非国家行为体参与经济外交, 各领域的非政府组织、智库、私营部门等开始承担更多对外谈判和传播的职 能。三是提高谈判的透明度。四是充分利用国际组织的平台促成集体行动。 在相关战略指引下, 国际社会在发展和环境领域取得显著成就, 先后 完成乌拉圭回合谈判并签署《联合国气候变化框架公约》(UNFCCC)。然 而在金融领域, 该战略却难以对2008 年的美国次贷危机作出有效反应, 金 融危机迅速席卷全球。这场跨越国界危机催生了二十国集团(G20) 峰会, 各国认识到需要在金融监管方面加强国际协调, 并将更多发展中国家纳入 全球经济治理体系之中。危机过后, 各国的经济外交战略未出现明显变化, 但较之以往更加强调国内政策的优先性, 使得各国达成多边共识难度上升, 双边和区域协定成为各国的优先选项。

三、经济外交中的国别实践与议题领域

在经济外交的国别实践中, 发达经济体通常主导着国际谈判进程, 并 将经济外交作为其实现政治目标的工具。美国长期将其贸易政策与政治因 素相关联。以美苏(美俄) 贸易关系为例, 当双边经济关系持续走低时, 美国一旦与苏联(俄罗斯) 爆发政治争端, 将更易对苏联(俄罗斯) 诉诸 制裁或是威胁取消其最惠国待遇。① 这一特点在中美经济关系中也有所体 现。为实现“竞赢中国” 的战略目标, 拜登政府近年来以“经济安全” 为 口号, 联合盟友建立新的国际经济联盟, 并对华发起贸易战和科技战。但 与此同时, 美国也深受三对紧张关系的困扰, 不仅其经济外交战略受到来 自共和党的诸多掣肘, 其战略目标也与本国经济利益存在冲突。

欧盟在经济外交中的作用因不同议题而异。作为成员国唯一代理人, 欧盟在实践中更擅长贸易领域的谈判, 并且致力于影响和领导人权、环境 等领域的国际谈判。但在金融和涉及财政主权领域, 由于成员国仍保有较 高权限, 欧盟在谈判中作用较弱。此外, 欧盟的经济外交活动还受制于其 内部制度, 欧盟委员会、欧盟理事会和欧洲议会三者之间的相互作用会影 响其决策结果。②

与美欧相比, 中国的经济外交存在“经冷政热” 和“政冷经热” 现象。 中俄之间的贸易额远低于中美贸易额, 中国与东南亚国家紧密的经济联系 也未能对等地转化为政治与军事上的亲密关系。① 为改善这一状况, 中国正 在通过高层之间的战略经济对话、“一带一路” 倡议等形式促进经济力量与 政治力量之间的转化。

其他发展中国家和小国可通过制定合适的经济外交战略, 在全球经济 事务中发挥独特作用。随着新兴国家的崛起, 农业日渐被视作国际谈判的 重要领域, 作为农业贸易大国的巴西在其中的地位随之上升, 并有能力推 动多边主义发展。其他小国和欠发达国家在全球经济中处于被动地位, 因 此更适合采取渐进方式推动谈判以实现诉求。新西兰等小型发达经济体则 需要确保本国在经济外交中的话语权, 集中资源应对与重大国家利益相关 的挑战。

从议题领域来看, 经济外交还具体包括贸易外交、金融外交、投资外 交和气候外交等, 不同议题各具特点。当前贸易外交的核心是特惠贸易协 定(PTA), 如《跨大西洋贸易及投资伙伴协议》(TTIP)、《跨太平洋伙伴 关系协定》(TPP) 等。此类协定能够帮助各国快速改善市场准入, 并推进 建立经济联盟的战略目标, 但也会阻碍国际社会达成最优行动。从相关数 据来看, 在签订特惠贸易协定后, 成员国之间爆发争端的次数显著上升。② 投资外交自第二次世界大战后逐渐由多边转向双边。战后约半世纪内, 各国为确立全新的国际投资协定而开展多边投资外交, 在此期间进行了 《关税及贸易总协定》以及《服务贸易总协定》谈判。但由于多边投资涉及 主体较多、议题敏感且范围庞杂, 多边投资谈判在20 世纪末陷入僵局, 而 双边投资外交更受各国青睐, 尤其发展中国家之间签署的双边投资协定数 量显著增加。①

开展金融外交的国家之间联动效应更强。根据应对金融危机的经验, 金融行业的资本流动性高, 且各国的国内政策易产生溢出效应, 因此国际 社会有必要进行合作, 为金融行业制定全球规范和标准。但由于金融管制 的技术性较强, 金融外交需要由足够专业和对口的国际机制和外交机构来 执行。② 此外, 随着新兴市场在全球经济中日益重要, 其在世界银行和国际 货币基金组织中的投票权和份额均有所上升, 金融外交的权力结构正在发 生变化。

气候外交的内涵远超传统外交的范畴。应对气候危机需要国际社会的 集体行动, 然而环境所具备的“公地属性” 和集体行动中的“搭便车” 行 为, 使得国际协调尤为复杂。尽管国际社会最终完成了《巴黎协定》并就 减排问题达成共识, 但该协定的约束力较弱, 因此需要施加同行压力和树 立“榜样”, 以促使各国按照科学标准进行排放。③ 未来, 随着经济新议题 不断涌现, 经济外交将持续被烙上新的时代特点。

结语

自21 世纪进入第二个十年以来, 世界经济前景不佳、贸易额增长疲软, 恰逢全球南北格局发生深刻变化, 经济外交中的三对紧张关系所形成的脆 弱平衡随之被打破。一是政治因素权重上升。金融危机后, 西方工业国家 与新兴大国就争取世界经济治理的话语权展开竞争, 中东冲突、乌克兰危 机等区域安全问题威胁着国际经济合作。二是国内压力增加。经济相互依 赖的加深引起多国警惕, 同时民粹主义将全球化视作威胁。三是非国家行 为体更加活跃, 尤其是非政府组织的活动日趋频繁, 其通过动员公民运动 和游说来动摇国家决策与立场。

本书成稿后, 新冠疫情、俄乌冲突等重大国际事件进一步暴露了经济 相互依赖的风险, 安全逻辑主导着各国的经济外交活动。与此同时, 大国 之间的产业竞争日趋白热化, 国内产业政策成为国际经济关系的重要变量; 那些掌握着关键技术的超级企业与政府的互动也愈发频繁, 成为经济外交 中的关键行为体。面对经济外交格局的新变化, 冷战后的经济外交战略仍 能为研判经济外交的未来走向提供框架。其一, 由于本国官员对国家利益 更为敏锐, 在国内压力的驱动下, 部长级官员参与经济外交的现象将越来 越普遍, 但考虑到国内职务的更替速度较快, 其可能难以建立信任或制定 长期战略。其二, 超级企业将为经济外交带来新思路与新活力。其三, 数 字信息愈发丰富和公开, 使得决策和谈判的透明度不断增加, 但如果有一 方隐瞒立场, 谈判将更易陷入失衡状态。其四, 各国不再对国际组织寄予 厚望, 但可能会积极联动国际和国内力量以促成协议。

本书以双层博弈理论为核心工具, 以二战后的金融危机与贸易谈判为 主线, 展示了经济外交的具体案例和历史脉络。此外, 各章节作者多为外 交官、国际组织官员等经济外交的亲历者, 他们为本书提供了一手资料, 对于启发经济外交实务也具有现实意义。但值得注意的是, 随着近年来经 济外交新议题的不断出现, 本书在追踪重大经济外交动态方面稍显缓慢, 其未涉及的基建外交、矿产外交和科技外交正日益成为大国博弈的手段。 中国在东南亚地区推进的中老铁路、雅万高铁等工程, 都是具有代表性的 基建外交项目; 拜登政府也于2022 年提出了“全球基础设施和投资伙伴关 系” (PGII) 计划, 称美国将致力于投资全球的基础设施建设, 但该计划本 质上在于制衡中国并提升自身的地缘政治影响力。在矿产外交方面, 美国 发起了“矿产安全伙伴关系” (MSP) 建立矿产供应链联盟, 中国则通过举 办中国国际矿业大会予以回应, 并宣布对镓、锗相关物项实施出口管制, 积极应对矿产供应链风险。科技外交也在中美博弈中扮演着重要角色, 美 国采用“小院高墙” 策略, 限制中国接触其尖端技术, 并通过《阿尔忒弥 斯协定》等多边框架和双边协议与欧盟、日本、印度等盟友建立紧密的科 技合作。同时, 中国通过主办首届“一带一路” 科技交流大会建立起科技 外交新机制, 并分别同多个亚洲、欧洲国家举行相关双边会议。

面临当前错综复杂的国际经济形势, 本书所提供的理论与历史视角为 研究人员和实务工作者提供了理解经济外交的基础框架。展望未来, 不断 涌现的经济新议题将持续同国家战略与经济安全相绑定, 这为经济外交赋 予了更加重要的使命, 也对本书的下一版本提出了诸多期待。