美国构建全球基建倡议体系策略评析

刘颖洁

【内容摘要】美国拜登总统上台以来, 推出了多个基础设施建设倡议, 试图构建以美国为主、覆盖“全球南方” 国家的基建倡议体系。美国 意欲以此联动盟友、面向“全球南方” 国家, 建立一个“高标准” 的 基建合作框架, 以期逆转近年美国在“全球南方” 国家影响力下降问 题, 巩固其全球霸主地位。然而, 美国推出的基建倡议多停留于规划 阶段, 鲜有实际项目落地。这表明美国构建全球基建倡议体系仍有掣 肘因素, 很难达到美国及其盟友的期望, 甚至很难契合“ 全球南方” 国家的发展诉求, 这与“一带一路” 高质量建设所取得的成果、统筹 发展与安全的模式形成对照。鉴此, 中国需保持战略自信, 扎实推进 “一带一路” 高质量建设, 更好地发挥其作为国际公共产品的作用。 【关键词】全球基础设施建设倡议　“全球南方” 　“一带一路” 【作者简介】刘颖洁, 广西交通投资集团有限公司高级经济师; 研究方 向: 国际经贸问题。

美国拜登总统上台以来, 推出多个基础设施建设倡议, 试图组建以美 国为主、面向“全球南方” 国家的全球基建倡议体系。然而, 该倡议体系 下的项目因所谓的西方标准、原则和融资模式问题, 很难按照既有规划逐 一落地。因此, 相关倡议几乎都成了不断给“全球南方” 国家画出的“基 建大饼”。而且, 该倡议体系的地缘安全属性强于经济发展属性, 是维护美 国主导的国际秩序的一大抓手。

一、美国竭力打造全球基建倡议体系

近年来, 美国相继推出或主导多个全球基建倡议和计划, 包括“重建 更美好世界” (B3W)、“全球基础设施伙伴关系” (PGII) 以及“印度—中 东—欧洲经济走廊” (IMEC, 下文简称“印欧经济走廊”)等。其中, 美国 以PGII 计划为总抓手, 试图整合西方相关资源, 建设服务于美国霸权的基 础设施互联互通网络。

(一) 推出“重建更美好世界” 倡议宣传西方基建标准

2021 年6 月13 日, 七国集团(G7) 发布《卡比斯湾七国集团公报》, 美国提出的B3W 倡议被纳入公报。根据上述公报, 该倡议有6 个关键原则: 一是价值观驱动的愿景。该原则强调, B3W 倡议的基础设施建设将按照透 明以及财务、环境和社会可持续的方式展开。二是推动西方国家密切合作。 该原则主要针对G7 内部, 协同相关国家各机构参与B3W 倡议行动, 形成 合力。三是坚持所谓以市场为导向。该原则意在以西方的市场经济规则创 新基础设施融资方式, 推动全球基础设施融资方式转变。四是执行所谓严 格的标准。根据该原则, G7 国家将制定基础设施质量标准, 作为B3W 倡议 的投资原则。五是加强多边融资。除了G7 内部机构的融资之外, B3W 倡议 也将拉拢国际多边开发银行和其他国际金融机构的资金。六是建立战略伙 伴关系。B3W 倡议率先将西方对于基建的高标准推向全球, 且在建设过 程中有意坚持西方倡导的原则。然而, 鉴于该倡议实施进展缓慢, 且价值 导向的作用成效并不突出, 美国自2022 年以来已经很少关注和提及该 倡议。①

(二) 启动“全球基础设施伙伴关系” 计划满足盟友战略需求

2022 年6 月26—28 日, G7 首脑在德国巴伐利亚州召开峰会, 宣布启 动美国推动的PGII 的基建计划, 承诺到2027 年筹集6000 亿美元, 对基础 设施领域进行战略投资。其中, 美国将通过赠款、联邦融资和私人投资筹 集2000 亿美元。欧委会主席冯德莱恩表示, 欧洲将就该计划筹集3000 亿欧 元, 并会密切聆听有关国家的意见。在官方投资之外, 部分私人公司也参 与其中。例如, 美国政府支持国内大型海底电缆公司SubCom 成功竞标一项 6 亿美元的合同, 建设全球海底电信电缆, 该电缆将覆盖东南亚地区, 并穿 过中东和非洲之角到达欧洲。2024 年3 月11 日, 美国国务院网站发布拜登 提出的2025 财年预算计划。根据该计划, 美联邦开支提高到7. 3 万亿美元, 包括专门“与中国竞争” 的40 亿美元强制性支出, 目的是在印太地区和国 际基础设施方面开展“改变游戏规则” 的投资, 以“超过中国”。其中, PGII 计划的相关资金亦被囊括。目前, 该计划集中布局印太和非洲地区, 但却面临资金短缺等问题。

(三) 主导“印欧经济走廊”, 扩大在南亚、中东地区影响力

2023 年9 月9 日, 美国、印度、欧盟等在二十国集团(G20) 峰会期间 签署一项谅解备忘录, 宣布将建设IMEC。作为美国主导的霸权体系在区域 维度的现实抓手, IMEC 规划基本上覆盖了美国相关盟友的战略需求并得到 其积极拥护。该走廊由两条独立的通道组成, 一条是连接印度和海湾地区 的东部走廊, 另一条是连接海湾地区和欧洲的北部走廊。两条走廊不仅涉 及铁路、公路、船运网络, 还包含一条电缆、一条氢气管道和一条高速数 据电缆。此外, IMEC 的物流建设涵盖多个领域, 包括普通货物、散装集装 箱和液体散货等。美国的盟友积极响应这一规划, 印度屡次表态推动IMEC 走深走实, 中东与欧盟已经表示将提供金融支持, 如沙特承诺为该规划提 供200 亿美元, 欧盟已通过其“全球门户” 计划为基础设施建设拨款100 亿欧元。目前, 各参与方已多次进行沟通, 主要聚焦印度、阿联酋的相关 项目建设, 并借用G7 等大型会议发布宣言, 以扩大项目规模。① 从内容上 看, 该规划的重点在于将与美国关系较为亲密的印度建设成为连通亚欧的 关键枢纽国家。

综上所述, 美国陆续推出多个全球基建倡议, 以价值观为抓手, 拉拢 其在欧洲、南亚、中东地区的盟友, 尝试共同建设所谓“全球互联互通体 系”。“重建更美好世界” “全球基础设施伙伴关系” 和“印欧经济走廊” 环环相扣, 构成了美国全球基建倡议体系。

二、各国推动全球基建倡议的动力差异较大

美国试图以构建全球基建倡议体系的方式联动盟友, 面向“全球南方” 国家, 建立一个“高标准” 的基建合作框架, 以期逆转美国在“全球南方” 国家影响力下降的问题, 从而巩固自身的全球霸主地位。但是, 美国及其 盟友构建基础设施倡议体系的目的各不相同。

(一) 美国注重地缘政治与经济考量

美国企图通过发展基建项目强化对华竞争优势。其中, 美国的全球基 建倡议主要对标“一带一路” 倡议。例如, 日本《每日新闻》2023 年10 月15 日报道, “印欧经济走廊” 是美、日、欧、印对“一带一路” 长期抱 有疑虑背景下的产物, 企图在不断变化的国际秩序中争取发挥主导作用。 2024 年4 月21 日, 美国卡内基国际和平基金会称“印欧经济走廊” 标志中 美地缘竞争迈出新的、重要的一步, 代表美国的地理空间思维发生了转变, 表明美国有意在基础设施走廊建设领域深化对华竞争。由此可见, 美国的 全球基建倡议体系拉拢盟友的目的之一, 即为与中国争抢全球基建市场。 此外, 美国还希望借助全球性基建框架巩固自身在地缘战略与贸易中的主 导地位。2024 年2 月23 日, 美国企业研究所提出, 为应对中国、俄罗斯、 伊朗及其所谓的“代理人威胁”, 美国正建立战略缓冲区, 以将印度、中东 一些国家笼络在西方的框架内, 并为美国企业开展业务提供便利。① 综上, 从战略层面看, 美国企图效仿中国, 通过建设大型经济走廊, 争抢全球影 响力及基建市场。从区域合作层面看, 美国发起全球基建倡议, 目的是拉 拢更多盟友加入相关网络, 建立跨域南亚、中东和欧洲的“小圈子”。

(二) 欧洲国家将美国全球基建倡议作为促动自身发展的新抓手

第一, 欧洲国家意图通过相关基建倡议提升对“全球南方” 国家的吸 引力。英国《卫报》2023 年10 月30 日刊文直言, 欧盟选择追随美国推动 构建全球基建计划, 旨在加强自身的经济和技术安全, 以在中美竞争日益 激烈的情况下找到出路并寻求与“全球南方” 国家接触。第二, 欧洲多国 有意借力美国加强自身的战略安全。《日经亚洲》2023 年10 月31 日提到, 出于对“一带一路” 倡议的“安全和经济失信” 担忧, 意大利等国选择转 向美国领导的全球基建倡议。此外, 欧盟多次称“印欧经济走廊” 等将为 欧盟发展提供机遇, 有助于降低来自中俄的“风险”, 带来“和平与繁荣”。 然而, 鉴于美国多次“口惠而实不至”, 欧洲多国对相关倡议的态度较为谨 慎, 希望在中美竞争中“另辟蹊径”。中美战略博弈悬而未决, 欧洲却并未 在中美之间“选边站”, 欧盟部分高官也提到拒绝与华“脱钩”。本质上, 欧盟希望填补中美基建博弈下全球市场的“真空地带”。例如, 欧盟推出以 战略利益为导向的全球基建倡议“全球门户” 计划, 来降低对中美的依 赖, 实现战略自主。同时, 欧盟也逐步开拓对外新规划。例如, 欧洲对外 关系委员会认为, “‘一带一路’ 倡议和“印欧经济走廊” 规划均存在被 欧洲竞争对手利用的风险, 欧盟应该利用中亚的发展需求, 重点建设‘中 间走廊’ (TITR)”。①

(三) 其他国家力图依托相关倡议塑造自身区域领导力

以印度为例, 其将美国领导的全球基建倡议视为提高经济建设效率、 创造就业机会的机遇, 亦反映出印度对国家实力的追求。② 同时, 印度也致 力于通过积极追随美国争夺“全球南方” 领导者角色。例如, 美国布鲁金 斯学会2024 年2 月21 日提到, 目前中印正争取各自在“全球南方” 国家的 影响力, 而参与“印欧经济走廊” 是印度的重点策略之一。《今日印度》的 文章同日称, 印方认为“印欧经济走廊” 是全球治理的“印度方案”。然 而, 也有部分参与相关倡议的国家态度谨慎。如中东国家希望通过西方的 全球基建倡议, 促进自身经济发展多元化并减少对石油出口的依赖, 但其 内部存在不同的声音, 且愈发重视参与或制定适合自身发展的方案, 而不 是一味追随美国。另外, 土耳其对本国不在“印欧经济走廊” 规划的范围 内不满, 认为“从东到西最合适的贸易路线必须经过土耳其”, 因而正积极 参与名为“伊拉克发展之路” 的地区合作倡议。①

三、美国全球基建倡议体系难以达成预期成果

在上述全球基建倡议中, 无论是“建设更美好世界” “全球基础设施伙 伴关系”, 还是“印欧经济走廊”, 基本上都停留在规划阶段, 并未形成系 统性效应。这表明美国推进的全球基建倡议体系依旧存在掣肘因素, 很难 达到美国及其盟友的期望。

(一) “建设更美好世界” 倡议因未满足参与方需求而“破产”

起初, 美国希望将以价值观为导向的“建设更美好世界” (B3W) 作为 对外主推的合作倡议。然而, 美国与欧洲国家对其认知存在分歧, 这使 B3W 并未按照美国的意愿落实。如欧盟“全球门户” 计划提出, 将率先召 开欧盟—东部伙伴峰会等, 意在先从其周边区域开展政策试点和改革, 这 与B3W 倡议重点加强对非洲地区的投资出现分歧。欧洲外交理事会表示, 法国、德国以及意大利不愿将资源过多投入到不同的两项(B3W 和“全球 门户”)战略之中。如若欧盟无法与美国统筹彼此的规划、协调不好成员国 之间的意愿, 就很难推动相关计划或倡议取得实质性进展。此外, “自由欧 洲电台” 网站2021 年11 月30 日报道, 罗马尼亚亚太研究所副所长安德烈 亚·布林扎提到, B3W 的难点在于如何推动发展中国家接受“高质量” 的 基础设施。西方的“高质量” 意味着高成本, 难以使发展中国家在运营过 程中获利, 发展中国家参与的积极性也不强烈。因此, 从后续美国官方、 媒体的信息来看, B3W 倡议基本上处于“破产” 的状态。

(二) “全球基础设施伙伴关系” 囿于多重不确定性无法按原定计划落地

一是G7 内部对依托“全球基础设施伙伴关系” (PGII) 与“一带一 路” 开展竞争存在分歧。根据美国媒体《政客》(Politico) 2023 年6 月25 日的报道, G7 首脑在“与中国对抗难度有多大” 这个问题上有不同看法。 尽管欧洲政界人士大谈“战略自主”、打破对华依赖, 一旦有迹象表明欧 洲在中国的大型工业投资可能发生负面波动时, 他们往往就会立即退缩。 二是发展中国家对美国等西方国家的相关倡议愈发质疑。利比里亚前公共 工程部长摩尔2022 年7 月7 日发文认为, 美国多次牵头提出针对中国的 全球基建计划, 但这些计划的实施都表现得很糟糕。三是美国等西方国家 国内经济低靡可能影响并掣肘其对外战略布局。近期, 美国经济以软着陆 为基准假设, 但经济下降趋势仍未放缓。尤其是如果特朗普重新当选和降 息后的滞涨风险依旧存在, 不确定性逐步凸显, 美国的对外投资力度势必 会受到限制。这就导致外界对美方的质疑会被放大, 进一步影响PGII 建 设进程。四是美国等西方国家的私营部门参与意愿不强。根据美国国家公 共广播电台报道, 鉴于全球经济状况, 私营部门可能不会出手投资。私营 部门投资的目的是盈利, 若真有盈利机会, 其无须等美国政府牵头就会采 取行动。上述因素叠加美国大选日期临近, PGII 能否按照原计划落实成为 问题。①

(三) “印欧经济走廊” 因资金和地缘冲突问题建设受阻

“印欧经济走廊” (IMEC) 建设资源支撑并不稳定。该走廊建设的时间 表仍然存在模糊性, 与会各方未能按照G20 会议的商定, 在60 天后召开会 议确定IMEC 行动计划。同时, 鉴于该计划地理跨度大、牵涉国家多、成员 发展差距大, 在建设成本和利益分配上难免会出现矛盾和分歧。因此, 参 与国基本上处于口头承诺、实际观望的状态。尤其是, IMEC 计划连接港口 和发展铁路的项目, 预计花费可能高达80 亿美元, 各方很难筹集到这笔融 资。此外, 地缘冲突阻碍IMEC 发展。以色列是走廊的重要十字路口之一。 土耳其广播公司2023 年11 月9 日报道, 以色列总理内塔尼亚胡将IMEC 称 为“以色列历史上最伟大的合作”。然而, 以色列和哈马斯的冲突可能会造 成该项目延迟甚至中断。① 此外, 阿拉伯与以色列并没有正式的外交关系, 二者的关系处于变动与不稳定状态, 这也为该项目在中东地区开展增加不 确定性。在地区冲突结束之前, IMEC 很难在中东地区顺利推进。

四、中国需扎实稳妥推进“ 一带一路”

美国构建上述倡议体系的目的, 皆为在基建领域组建排华性的联盟, 以遏制“一带一路” 的发展势头, 进而削弱中国在全球的影响力。如果说 “建设更美好世界” 倡议和“全球基础设施伙伴关系” 计划是美欧基础设施 领域战略协调的重要平台和工具, 那么“印欧经济走廊” 则标志着美国主 导的基建倡议体系针对“一带一路” 的战略协调进入实质性阶段, 这使共 建“一带一路” 的外部环境将更加复杂。但美国构建的全球基建倡议体系 难以契合当下大多数国家的实际发展需求, 与高质量建设“一带一路” 所 取得的成果、统筹发展与安全的模式形成鲜明对照。鉴此, 中国需保持战 略自信, 高质量推进“一带一路” 建设, 更好地发挥其作为国际公共产品 的作用。

, 中国可在有利于国际发展合作的基本前提下, 应时而动、顺势而为。 中国应增强主动性和积极性, 加强在部分新地区的合作机制和平台建设。 如中国此前成功促成沙特与伊朗和解、推动叙利亚重返阿盟, 当下又引领 签署了促使巴勒斯坦各方和解的《北京宣言》。可以说, 中国与沿线国家全 面推进共建“一带一路” 的经验丰富、潜力巨大。这些举措不仅提升了中 国与地区国家合作的层次, 也有助于中国突破美国构建的全球基建倡议 体系。

二是主动引领舆论, 破除美国等西方国家的舆论陷阱。美国在推动其 全球基建倡议体系走深、走实的过程中, 势必将在舆论上诬蔑、抹黑中国 和“一带一路” 建设, 炒作、翻新各类舆论陷阱。中国可根据西方炒作的 “老话题” 提前做好应对准备, 并警惕可能出现的新议题。最为重要的是, 中国需做好公共外交工作, 联动“一带一路” 沿线国家的官方、媒体、学 界、公众等领域为共建“一带一路” 发声, 将其高质量建设切实做成沿线 人民的福祉倡议。由此, 美国等西方国家的舆论陷阱将不攻自破。

三是统筹推进新兴产业发展, 持续寻求新的经贸增长点。美国提出的 全球基建倡议体系涉及多个新兴产业, 如数字经济、人工智能、气候变化 等。尤其是数字产业等新兴产业, 在全球经济中的效能愈发突出、比重越 来越高。然而, “全球南方” 国家多存在新兴产业经济愿景与现实基础的期 望差, 致使其易受大国博弈的困扰。对此, 中国宜尽力培育一个平衡的 “一带一路” 沿线新兴产业生态圈, 共同推进新兴产业治理并培育新的经贸 增长点。

美国智库对“ 全球南方” 的认知、塑造和行动

韩卓希

【内容摘要】根据英国《剑桥在线词典》的定义, “全球南方” 是由非 洲、拉美和亚洲发展中国家组成的国家集团。该概念由美国学者提出, 具有较强的意识形态色彩。近年美国智库对“全球南方” 国家更多是 居高临下的态度, 为了遏制“全球南方” 在国际社会影响力逐步壮大 的趋势采取了多种手段, 如论证其概念存在的“不合理性”、拆解其组 成群体、塑造印度为“全球南方” 领导国家等, 并尝试增强对“全球 南方” 国家的掌控力, 助力“全球东方” 概念扩散, 继续分化发展中 国家群体。 【关键词】美国智库　“全球南方” 　认知　塑造　行动 【作者简介】韩卓希, 荷兰莱顿大学博士研究生, 北京大学“ 剧变世 界中的欧洲” 项目学员; 研究方向: “全球南方”、“一带一路”、欧洲 问题(邮箱: zhuoxihan@ qq. com)。

近年来, 囿于新冠疫情冲击、中美战略博弈加剧, 以及俄乌、巴以等 地缘冲突四起, 西方国家经贸发展出现停滞、民主制度备受质疑、国际话 语权随之受到削弱, 美国主导的国际秩序发生了剧烈波动。与之伴随的是 “全球南方” 国家要求改革西方主导的国际秩序的呼声日益高涨, 成为凝聚 发展中国家共识的主要抓手。美国智库作为其政府的智囊团, 采取给“全 球南方” 下定义、拆解其概念、影响其国家认知等多重手段, 来达到打压 “全球南方” 国家崛起的趋势、维系由美国主导的国际秩序的目的。其中, 美国多家著名杂志也转载智库专家的文章, 尤其是部分杂志如《外交事务》 《外交学人》《国家利益》等, 其本身就是作为智库的另一种形式而存在, 因此本文也将这些杂志刊发文章的相关内容列入考察范围内。总体上, 美 国智库对于“全球南方” 进行的“学理战” “认知战” “舆论战” 等公共外 交形式已形成较为固定的模式。

一、美国智库对于“ 全球南方” 的认识

“全球南方” 的概念由美国学者提出, 具有较强的意识形态色彩。近年 来美国各类智库仍在探讨这一概念的定义, 并对相关国家发展多持“居高 临下” 的态度。从美国智库的角度看, “全球南方” 国家需要依赖美国等西 方国家的支持来发展。

(一) “全球南方” 概念的由来

“全球南方” 这一概念是二战以来历史发展的产物, 最早是由美国反战 运动的活跃分子、学者卡尔·奥格尔斯比(Carl Oglesby) 提出的。1969 年, 奥格尔斯比在其文章提到, “北方对‘全球南方’ 的统治” 在延续了几个世 纪之后, 产生了一种“无法容忍的社会秩序”, 他呼吁早日结束越南战争。① 在此呼吁下, 20 世纪70 年代, 许多发展中国家在“不结盟运动” 和“77 国集团” 的号召下逐步联合起来, 提议建立“新国际经济秩序”。1973 年, 在阿尔及尔峰会的基础上, 77 国集团筹备委员会起草了《建立新国际经济 秩序宣言》《各国经济权利和义务宪章》来尝试推动国际政治、经济结构改 革。1979 年, 国际发展问题独立委员会发布《北方和南方: 争取生存的纲 领》报告, 来促进发展中国家与发达国家对话。报告封面的地图中使用了 “勃兰特线” (Brandt Line)①, 将发展中国家与发达国家区分开, 由此划定 了“全球南方” 与“全球北方” 的界限。② 1982 年, 全球40 多个国家和地 区的代表在印度新德里举行首次“南南合作” 会议, 经济发展逐步取代政 治独立成为“全球南方” 的优先议题。冷战后, 随着全球化进展和阵营对 抗消失, 新兴国家、发展中国家经济呈现出快速增长趋势, “全球南方” 概 念的经济属性愈发增强。③ 直至近年, 以中国为首的发展中国家的国际地位 逐步提高, “全球南方” 进入了谋求国际政治、经济话语权的新阶段。其 中, 又以俄乌冲突为划分节点, 即越来越多的南方国家要求独立自主, 国 际社会掀起了对“全球南方” 进行探讨的新热潮。④

(二) “全球南方” 概念的定义

根据英国剑桥大学出版社1999 年创建的《剑桥在线词典》(Cambridge Dictionary) 的定义, “全球南方” 是由非洲、拉丁美洲和亚洲发展中国家组 成的国家集团。目前, 对于“全球南方” 的定义主要有三个维度, 一是地 理上的“全球南方” 地区, 以“勃兰特线” 划分为主; 二是经济上的“全 球南方” 国家, 主要指欠发达国家、发展中国家; 三是政治上的“全球南 方” 势力, 作为一种对于霸权秩序的“抵抗符号”, 反对所谓由北方主导的 国际秩序。从美国高校、民间智库的定义来看, “全球南方” 这一概念极具 意识形态色彩。美国维多利亚大学Marlea Clarke 在2018 年发表的博客文章 中认为, “全球南方” 主要是与“全球北方” 概念相对照, 更多体现的是一 种政治经济特征。① 在此基础上, “全球南方” 不仅仅是指欠发达国家, 更 是指由殖民主义、新帝国主义和差异化经济等国际社会变革的整个历史进 程。通过历史进程中的各类变革, 各国在公民生活水平、预期寿命、资源 获取等方面的巨大不平等得以维持。② 由该定义看, 美国学者对于“全球南 方” 的认识本身就是将该概念置于美国主导的国际秩序下来剖析, 尽可能 地解决美国主导的国际秩序内的不平等问题。此外, 从2023—2024 年美国 智库发布的关于“全球南方” 定义的文章来看, 其更多也是将该概念视作 国际社会内不平等的代名词。例如, 美国卡内基国际和平基金会在2023 年 8 月8 日发布的一篇文章中提到, “全球南方” 最初是由77 个后殖民和发展 中国家组成的国家集团而来(即“77 国集团”), 这一群体目前已扩大到 134 个成员国, 来共同倡导集体利益并增强该集团在联合国中的谈判能力。③ 在此基础上, 文章称“全球南方” 一词成为众多国家寻求改革全球经济不 公正结构、规避战略风险和促进全球多极化体系的“便捷代名词”。④ 该智 库在2024 年5 月20 日发表的另一篇文章中提到, “全球南方” 一词日益流 行, 反映了人们对全球秩序的再次不满。比较典型的案例是, 以非洲为代 表的所谓“全球南方” 国家在获取全球资源方面总是处于不利地位。① 综 上, 对于美国高校、智库而言, “全球南方” 即是发展中国家要求改变以西 方为主导的国际秩序的主要抓手之一, 这也就不难理解为何美国智库有意 阻遏这些国家的崛起。

(三) 美国智库对于“全球南方” 的立场

如上所述, 美国智库对于“全球南方” 这一概念的看法极具意识形态 色彩, 对相关国家亦采取“居高临下” 的态度和立场, 这从近年美国智库 发表的文章中可见一斑。2024 年2 月21 日, 美国卡内基国际和平基金会发 布了一篇文章, 以“指导” 的姿态来给“全球南方” 国家提出建议。其文 章提到, 数据监管仍然是全球讨论的重要话题。在过去10 年左右的时间里, 许多国家颁布了数据保护立法。例如, 2023 年8 月, 印度议会经过5 年多 的审议, 通过了《2023 年数字个人数据保护法》。然而, “全球南方” 国家 在努力建立隐私和数据保护监管框架时面临着一些独特的挑战。② 首先, 对 隐私问题认识不足。加上所在国监管机构多被视为亲政府机构, 造成了信 任赤字。其次, 跨境数据治理存在难度。数字经济增长需要治理好跨司法 管辖区的数据流动问题, 这使得经济需求与国家安全在某种程度上相互矛 盾, 从而致使数据监管变得更加复杂。最后, 执法机构面临障碍。受制于 相关法律可能产生的域外影响, 即使制定了数据保护立法, 一国数据保护 机构(DPA) 在执法方运作资源和能力也有限。鉴于上述原因, 文章认为 “全球南方” 国家应采取以下措施: 建立围绕隐私和数据保护的意识文化; 推动监管机构和企业之间的合作行为并鼓励创新; 对技术的变化以及规范、 法规变化保持敏感。① 再如, 美国《国家利益》杂志2024 年7 月22 日的报 道呼吁, 美国和“全球北方” 的其他主要国家必须向“全球南方” 表明, 与“自由主义” 合作好处更多。② 可见, 从美国智库的角度出发, 其多持 “盛气凌人” 的姿态。

二、美国智库对于“ 全球南方” 的塑造

为了遏制“全球南方” 在国际社会影响力逐步壮大的趋势, 美国智库 采取了多种手段, 如论证这一概念存在“不合理性”、拆解其组成群体、塑 造其亲美的领导国家等。本质上, 美国智库采取各种手段的目的在于将 “全球南方” 国家锁定在美国主导的国际秩序中可掌控的地位之内, 以防止 出现极端变革。

(一) 从学理上论证“全球南方” 存在的“不合理性”

美国智库正逐步从“全球南方” 这一概念入手, 挖掘、制造其存在的 不合理性, 尝试从本源上解构该概念, 削弱其在国际社会中的影响力。美 国卡内基国际和平基金会2023 年8 月15 日发布的一篇文章提到, 无论“全 球南方” 这一标签在过去多么重要、是否仍然有意义, 其依然具有明显的 局限性, 即概念上的不连贯。该概念无法统筹相关国家的多样性。例如, 该概念覆盖了130 多个国家, 遍布非洲、中东、亚洲、大洋洲以及拉美等 地, 人口约占世界的三分之二, 非常具有多样性。然而, “全球南方” 的定 义会使得这种多样性具有“刻板印象”, 牺牲了从经济、政治、文化等不同 角度看待世界的可能性。此外, “全球南方” 国家对于政治的见解并不一 致。其中俄乌冲突被视作典型案例。文章称, 2022 年2 月, 当联合国大会 就俄罗斯撤出乌克兰决议进行投票时, 约有三分之二的“全球南方” 国家 站在乌克兰一边, 约三分之一的国家弃权。① 基于上述原因, 该基金会甚至 提到, “全球南方” 这一概念已经过时, 应该弃用。美国威尔逊中心在2024 年2 月7 日发布的文章中也表达了类似观点, 称巴西、俄罗斯、印度、中国 和南非等国除了代表全球经济的组成部分外, 几乎没有什么共同之处。其 中, 中国、印度、俄罗斯甚至不位于南半球, 而是完全位于北半球。② 可 见, 美国智库有意解构“全球南方” 这一概念, 降低发展中国家的凝聚力。

(二) 在认知上拆解“全球南方” 大家庭

主要表现为将中国从“全球南方” 中剥离出来, 同时将这一概念置于 地缘政治博弈之中, 以此来逼迫相关国家“选边站”。例如, 美国《外交学 人》杂志2024 年1 月11 日刊文认为, 中国一直对“全球南方” 一词持怀 疑态度, 以此剥夺中国作为“全球南方” 国家、发展中国家角色的合法性。 该杂志在同年1 月24 日发布的另一篇文章提到, 在全球范围内, 当存在分 歧时, 其他国家明显更支持中俄的政策立场, 而不是支持美国的政策立场。 目前, 借助以国际发展为中心的合作机制, 中俄获得了国际社会, 尤其是 “全球南方” 国家的支持与青睐。由此, 文章构建了“全球南方” 在中美俄 战略博弈中的倾向立场叙事, 作为潜在逼迫部分国家“选边站” 的背景。 再如, 美国《外交事务》杂志2023 年8 月31 日发文提到, “全球南方” 已 经回归并对全球地缘政治格局产生了重要影响。“全球南方” 国家如今更懂 得如何在大国竞争中与中美双方“博弈”, 为自身争取利益。此类文章从底 层逻辑上就已将中国定义为大国, 从主体上将中国从“全球南方” 的一员 中剥离, 并认为中美战略博弈对“全球南方” 造成了影响。总体上, 美国 智库希望改变相关国家将中国看作是“全球南方” 一员的认知, 同时潜移 默化推动相关国家在中美之间“选边站”, 以将其置于美国主导的国际秩序 内且能被掌控的位置。

(三) 从舆论上塑造印度为“全球南方” 领导国家

印度是主要的发展中国家之一, 也是美国的亲密盟友, 参与了美国 “印太战略” 等国际战略布局。美国智库则持续对外输出印度为“全球南 方” 领导者的舆论, 以对冲中国在“全球南方” 中的影响力。美国《外交 学人》杂志2023 年6 月24 日刊文说到, 因为印度具有普遍的文明吸引力、 包容性以及非暴力的自由斗争经验, 大多数“全球南方” 国家很容易与印 度产生联系或对其抱有乐观期望。随着时间推移, 印度在全球地位和国际 声誉方面发生了显著变化。同年11 月27 日, 美国卡内基印度中心发文称, 明确人工智能(AI) 战略可能使印度成为“全球南方” AI 规范的制定者。 文章认为, 印度可以选择采用独特的AI 治理制度, 为“全球南方” 国家提 供一种监管框架, 以满足相关国家特定的优先事项和利益。同时, 印度应 利用其主持“全球人工智能合作伙伴关系” (GPAI) 的机会, 强调为“全 球南方” 建立负责任和包容性人工智能系统, 并制定全面战略以引领相关 国家的AI 治理。① 美国智库多次对外输出此类舆论, 有意助力印度建立领 导“全球南方” 国家的地位, 以维护有利于美国的国际秩序。

三、美国智库对于“ 全球南方” 的行动

秉持上述设想, 以美国卡内基国际和平基金会、美国大西洋理事会、 《外交事务》杂志等智库为主, 陆续开展了系列行动, 以增强美国对“全球 南方” 的掌控力。包括强化“认知战” 力度、推出“全球东方” 概念以及 呼吁盟友助力等。

(一) 尝试增强对“全球南方” 国家的掌控力

2023 年8 月5—6 日, 在沙特吉达举行的乌克兰问题和平会议并未邀请 作为涉事方的俄罗斯出席。但在美国以及欧洲之外, 会议还邀请了亚洲、 非洲和拉丁美洲的部分发展中国家。就此, 美国卡内基国际和平基金会在 2023 年11 月6 日发文认为, 西方国家希望借此契机加强对“全球南方” 国 家在乌克兰问题上的政治掌控力, 以引导它们与美国站在同一立场。此外, 美国部分智库还专门开设了针对如何增强对“全球南方” 影响力的会议。 例如, 2024 年2 月21—22 日, 美国大西洋理事会举办了为期两天、主题为 “‘全球南方’ 下的中国: 不断变化全球秩序中的发展和影响力” 的研讨会。 会议主要内容是“协助应对‘全球南方’ 国家之间日益加剧的竞争, 确保 与中国接触的发展中国家的利益”。② 显而易见, 大西洋理事会先入为主, 将“全球南方” 置于中国的对立面。4 月1 日, 美国《外交事务》发文称, 西方国家曾广泛认为“全球南方” 会随着时间的推移而接受西方的民主和 全球化方式, 忽视了这些国家之间及其与西方国家之间的多样性和复杂性。 文章呼吁“西方国家需与‘全球南方’ 国家进行真正的合作, 并谨慎地使 用‘全球南方’ 一词, 而不是陷入它们在地缘政治上作为一个单一实体运 作的谬论”。① 总体上, 美国智库正在通过制造舆论、政策呼吁以及召开研 讨会的方式, 尝试增强对“全球南方” 国家的掌控。

(二) 助力“全球东方” 概念扩散, 继续分化发展中国家群体

“全球东方” 概念产生的时间不到10 年, 但其语义却经历了显著变迁。 尤其是近期美国著名学者约翰·伊肯伯里(John Ikenberry) 认为, 受俄乌 冲突影响, 当今世界已朝着由“全球西方” “全球东方” 和“全球南方” 组成的“三个世界” 方向发展, “全球东方” 概念由此染上了强烈的地缘政 治色彩。同时, 伴随中美战略博弈持续推进, 这一“全球东方” 的说法更 是带来了“新冷战” 的意味。作为一个与“全球南方” 并行的概念, “全 球东方” 的指向更为局限, 仅涉及中国、俄罗斯、伊朗、朝鲜等国, 与小 布什政府时期提出的“邪恶轴心” 有异曲同工之意。② 可见, 美国乃至整个 西方学界利用“全球东方” 概念来切割中国与广大南方国家联系的企图十 分明显。这与上文提到的, 美国智库将中国从“全球南方” 国家中独立出 来的意图一脉相承, 即将中美战略博弈看作是“全球西方” 与“全球东方” 的博弈, 并共同争取“全球南方” 的支持。

(三) 呼吁欧洲盟友拉拢“全球南方” 国家

2022 年4 月5 日, 美国卡内基国际和平基金会提出, 在与新冠疫情作 斗争两年后, “全球北方” 大部分国家国内限制放松, 催生了南北差距扩大 的情况。文章认为, 这可能是一个契机: 欧盟有机会重新构建捐助国与受 援国的关系, 在持续努力消除全球贫困的基础上再接再厉, 并展示多边主 义的价值。然而, 文章称欧盟并未充分利用这个机会。虽然表面上支持国 际团结, 但欧盟无法制定广泛的政策来解决其与“全球南方” 关系中的结 构性经济和政治失衡问题。与此同时, 中、美、俄、欧之间的地缘政治博 弈“抹黑” 了西方的形象, 引发了“全球南方” 对西方进一步的不信任感。 中国和俄罗斯则顺势将自己定位为比西方更可靠的合作伙伴。因此, 文章 呼吁, 欧盟需增加对“全球南方” 的投资。① 然而, 美国智库的此类想法并 未得到欧盟的积极回应。在2024 年的慕尼黑安全会议上, 欧盟安全与外交 政策负责人博雷利(Josep Borrell) 明确提到, “西方显然正遭遇逆风”。他 呼吁欧盟保持谨慎, 赢得“叙事之战”, 以避免出现“全球南方” 国家与欧 盟对立的局面。② 事实上, 随着乌克兰战争、巴以冲突等地缘冲突爆发, 欧 盟及其成员国也无力实施强有力的“全球南方” 政策。

结语

综上, 美国智库对“全球南方” 开展的各类“学理战” “认知战” “舆 论战”, 基本上都归属于公共外交领域, 这实际上是美国政府公共外交战略 的典型实践案例。其中, 在对待“全球南方” 问题上, 美国卡内基国际和 平基金会、《外交学人》《外交事务》杂志、美国大西洋理事会和威尔逊中 心等, 又是处于“排头兵” 位置, 旨在服务美国的国家利益。以上述智库 为代表, 美国智库对于“全球南方” 的公共外交已经形成了固定模式, 并 将在实践中不断丰富完善。

美国对越南高等教育援助的特点与影响———以越南富布赖特大学为例

孙异桐　宋清润

【内容摘要】高等教育援助是美国开展公共外交的重要方式之一。由美 国支持建立的越南富布赖特大学, 集中体现了美国在对越南开展高等 教育援助过程中, 以两国官方合作为主导、多元化价值观塑造为核心、 培养越南新一代领导群体为目标的特点。美国对越南的高等教育援助 深化了双边教育合作, 在逐步扩大对越南美式教育影响的同时, 显著 提升越南青年对美国的好感。美国将面向越南青年的公共外交置于重 要位置, 对中国开展周边公共外交构成了一定的挑战。 【关键词】美国援助　越南富布莱特大学　特点　影响 【作者简介】孙异桐, 北京大学区域与国别研究院博士研究生; 研究方 向: 越南与东南亚问题(邮箱: sunyitong@ stu. pku. edu. cn)。宋清润, 北京外国语大学亚洲学院教授; 研究方向: 东南亚问题、美国与东南 亚关系(邮箱: songqingrun@ bfsu. edu. cn)。

美国的高等教育援助是其对越南开展公共外交的重要领域之一。美国 自1992 年起在越南设立富布赖特项目(Fulbright Program), 培养了相当数 量的越南精英。2016 年美国又出资在胡志明市正式成立了越南首家外资私 立非营利性大学———越南富布赖特大学(Fulbright University Vietnam)。从 设立项目到成立私营大学这一发展转变, 是美国深化对越南高等教育交流 合作、加大青年公共外交力度的明确体现。自美国推进“印太战略” 以来, 美越互动频次显著上升, 随着2023 年美越关系提升为“全面战略伙伴”, 以富布赖特大学为代表的美国对越高等教育援助, 成为美国实施意识形态 影响、彰显文化“软实力” 的重要一环, 以及美国对越南青年开展宣传、 引领其价值观的重要手段。研究美国成立富布赖特大学、加强对越南高等 教育援助的动因、路径和影响, 有助于把握美国在高等教育领域对越南公 共外交态势, 进而为我国提供参考。

一、美国对越南高等教育援助的发展变迁

早在美越关系正常化之前, 美国便于1992 年启动了针对越南的富布赖 特项目, 成为美越之间开展人文交流、促进越南高等教育发展与两国高等 教育合作的渠道。1995 年美越关系正常化后, 美国便开始持续向越南提供 高等教育援助, 其发展大致可分为以下三个阶段。

1995—2012 年为美国对越南高等教育援助的起步期。这一时期美国对 越援助开始恢复并逐步增加, 但高等教育援助在其中占较小比例。当时美 国视高等教育援助为恢复两国关系、扩大对越南青年影响力、培育受美式 教育的越南领导人才的重要手段。而越南提出“革新开放” 政策后, 展现 出了一定的经济发展潜力。在此背景下, 美国提供的高等教育援助与越南 急于提升人才质量、增强经济推动力的需求相契合, 因此以富布赖特项目 为代表的美国高等教育援助得到了越南政府的批准与积极支持。

2012—2016 年为美国对越南高等教育援助的上升期。在此期间, 美国 对越南整体援助额显著上升, 高等教育的内容也日益丰富。2012 年, 美 国时任总统奥巴马同越南时任国家主席张晋创确定了包括教育合作在内的 部分援助关键领域, 并达成在越南创建一所美式大学的共识, 以拓展既有 富布赖特项目, 彰显美越彼时刚确立的“全面伙伴关系” 的重要成果。此 时越南正处于经济上升期, 亟须提升本国的高等教育质量、培养大批高质 量人才。2012 年越南颁布了最新的《高等教育法》, 其中第七条规定, 越南 的高等教育机构包括以下四类: 大专、大学及学院、国家大学与地区大学、 具备博士生培养资格的科研机构。① 其中, 大学是培养多学科人才但并不培 养多领域人才的高等教育机构, 国家大学与地区大学则是包含多个成员大 学( ) 在内的多学科、多领域培养与研究中心。上 述多元化高等教育系统体现了越南发展多层级、高质量高等教育的决心。 奥巴马政府时期, 美国主张通过提供高等教育援助, 促进受援国建立弹性、 民主的社会, 以发挥其发展潜力, 同时宣扬美国的人道主义价值精神, 在 越南开设美式私立大学, 可直接对越南青年人才进行培养, 符合美国的上 述战略需求。② 基于上述共同利益, 美国对越南的高等教育援助规模逐步扩 大, 并最终推动了越南富布赖特大学的诞生。

2016 年至今为美国对越南高等教育援助的成熟期。2016 年后, 美国进 一步加大包括高等教育在内的对越援助力度。2016 年5 月25 日, 美国时任 国务卿约翰·克里(John Kerry) 在胡志明市正式宣布越南富布赖特大学成 立, 标志着美国对越高等教育援助进入了设立私营大学、直接培养越南青 年人才的快车道。美越建立高等教育改革伙伴关系, 美国国际开发署(USAID) 也相应制订了2022—2026 年的越南高等教育发展支持计划框架, 其 中就包含高等教育改革项目(Partnership for Higher Education Reform), 以加 强越南三所最大的国立大学———河内国家大学、胡志明市国家大学、岘港 大学的教学、研究和治理能力, 并满足越南在融入国际社会过程中的人力 资源需求。①

美国对越南开展高等教育援助符合其对外战略政策与国家利益。伴随 着美国提出“印太战略”, 大国之间的战略博弈日益加剧。越南作为中南 半岛、东盟及“一带一路” 沿线的重要国家, 战略地位日益提升。2022 年2 月拜登政府公布的《印太战略文件》明确提出, 要在手段上重视盟友 和伙伴的作用, 提升与包括越南在内的伙伴国的关系, 同时鼓励盟友与伙 伴国之间彼此加强联系。② 而面向越南青年群体的高等教育, 自然也就成 为美国增进越南民众对美好感, 进而拉近越南同西方距离的重要途径。 越南接受美国高等教育援助是基于发展国家高等教育体系、提升大学 质量的考量。越南在颁布《高等教育法》、强化了高等教育体系建设的法律 支撑后, 近年来又持续推行“大学自主” 制度, 使高等教育机构可在接受 国家法律约束、相关部门及社会监督的前提下, 对学术专业、组织人员结 构、财务财产享有自主权。目前该制度更类似于模仿外资高等教育机构的 自主运营模式, 在国家与法律的有效管理与约束下, 将高校具体事务的权 限下放, 从而达到更加合理有效利用教育资源并减少国家预算支出的目的。 目前越南的高等教育改革措施已取得一定成效, 一批优秀大学得到良好发 展, 并在国际高等教育研究机构QS 发布的世界大学排名中获得明显进步, 但在落实改革措施的过程中高校学费上涨、大学理事会的设立与运作等问 题也亟需解决。因此, 越南通过与美国建立高等教育改革伙伴关系, 可学 习借鉴美国教育系统的经验, 进一步推动越南的教育创新目标, 从而更好 地培养高素质人才, 满足越南经济发展与产业转型需要。综上, 美越双方 基于共同的利益需求, 共同推动以越南富布赖特大学为代表的美国高等教 育援助在越南不断深化。

二、美国对越南高等教育援助的特点

目前美国对越南的高等教育援助已颇具规模, 美国多维并举不断通过 高等教育援助开展面向越南民间的公共外交, 引领并强化越南青年的价值 观塑造。其中, 越南富布赖特大学作为美国对越南各层次高等教育援助的 集大成者, 集中体现了其官方主导、价值观多元的特点。

(一) 以两国官方合作为主导, 同时吸纳民间力量参与

美国对越南高等教育援助以两国官方渠道合作为主导, 同时广泛吸纳 两国高校、民间组织、社会团体参与。官方渠道合作主要由美越两国政府 协商达成共识、制定合作方案, 并由美国国际开发署联合越南教育培训部、 计划投资部、财政部等多个部门负责实施, 在实施过程中联合美越高校与 世界银行等国际组织, 丰富两国的合作动力。2022 年8 月1 日, 越南高等 教育改革项目在河内正式启动, 该项目由美国国际开发署与越南教育培训 部牵头, 在与越南财政部、教育培训部等多部门联合协商后, 以越南河内 国家大学、胡志明市国家大学、岘港大学这三所重点高教机构作为试点高 校, 并指定美国印第安纳大学为该项目的美方实施伙伴。至于越南富布赖 特大学, 其在成立之初便得到了美越两国政府的大力支持, 在2014 年美国 国会为建立该校拨款后, 胡志明市政府向越南富布赖特大学划拨了该市高 科技园区的15 公顷土地用以修建校舍, 并于2017 年向该校颁发了运营许可 证。在资金层面, 美国政府直接拨款3800 万美元, 用于学校的硬件建设、 师资与教学科研, 其主要来源是美国设立的越南债务偿还基金(Vietnam Debt Repayment Fund), 学校还会从美国国际开发署后续援助项目、美国国 际发展金融公司(U. S. International Development Finance Corporation) 等其他 渠道获得大约6500 万美元的资金。此外, 在高等教育的具体落实过程中, 越南富布赖特大学自2019 年开始正式招收本科生后, 便注重为学生提供 “加州创业营” “硅谷影响力营” 等实践平台, 将谷歌、优衣库等海内外知 名企业及其他为数众多的初创公司纳入越南高等教育合作轨道, 并与美国、 加拿大、新西兰等多国的高校合作, 为越南青年本科毕业后继续学习提供 多种海外奖学金, 通过调动各方资源, 推动越南高等教育的国际化乃至 “美式转型”。

(二) 以多元化价值观塑造为核心, 扩大美国意识形态影响力

借助对越外交施加自身影响, 进而在一定程度上使越南成为可利用的 战略力量, 一直是美国基于政治利益需求发展对越关系的主要考虑。美国 高等教育援助面向越南青年群体, 更负有塑造越南青年多元化价值观、促 进高校学术自由、提升越南青年对美国好感的任务。以越南富布赖特大学 为例, 其对越南青年学生的多元化美式价值观塑造, 主要体现在课程设置、 校园活动、学术研讨三个层面。在课程设置层面, 富布赖特大学将课程自 主权与学术自由贯穿于对学生培养的全过程, 并始终强调校园多元化社区 构建, 将西方流行文化体系、多元性别文化身份等价值观议题嵌于课程培 养的内容之中。在校园活动层面, 邀请美国哈佛大学肯尼迪学院院长、英 国前驻越大使、越美协会主席等国内外官员、学者与学生开展对话, 增进 越南青年群体对美国的了解, 宣传两国之间的友好关系。在学术研讨层面, 学校设置有“午餐谈话” 这一环节, 校内教师或受邀学者在午餐时就不同 主题同学生展开交流, 议题多涉及民族、宗教、性别、历史、社会等, 参 加者可享用免费午餐。通过上述途径, 逐步扩大了美式价值观与思维方式 在越南青年中的影响力, 进而达成美国在对越公共外交方面的部分战略 目标。

( 三) 以培养越南各行业领导群体为目标, 着重面向精英阶层

在美国看来, 若能争取到越南对美国主导国际秩序及其价值观念的认 可, 不仅有助于维持美国当前的世界优势地位与国际秩序的合法性, 更可 使美国在大国博弈中获得一定优势。高校学生是越南未来的人才后备力量, 而其中具有领导能力的青年精英则决定着未来越南的发展方向, 培养受美 式教育、具有领导能力的新一代青年群体, 则成为美国开展对越高等教育 援助、实现美国战略利益的必然选择。越南富布赖特大学作为美国对越高 等教育援助的代表项目, 更加注重培养学生的领导能力, 明确将“培养具 备应对全球挑战技能的下一代越南领导人” 纳入培养目标中。同时, 该学 校自2013 年起, 与美国在东南亚地区开展的“东南亚青年领袖计划” (YSEALI) 中合作, 在校内设立富布赖特YSEALI 学院。该学院围绕技术创 新、公共政策和创业精神等主题, 为入门级、中级专业人士提供高管级研 讨会; 招收越南国内及东盟其他国家的学生, 旨在培养能够解决东南亚国 家公共政策、技术等关键问题, “为东南亚地区美好未来奋斗” 的东南亚国 家青年领导人。

三、美国对越南高等教育援助的影响

当前, 伴随可持续发展与软性“民间交往” 成为美国对外援助战略的 侧重方向, 高等教育援助已成为美国对外开展公共外交的重要手段之一。 越南富布赖特大学作为美越高等教育合作的代表性成果, 集中体现了美国 在开展面向越南青年的高等教育援助时, 以两国官方合作为主导、多元化 价值观塑造为核心, 以培养越南新一代领导群体为目标的路径特点。美国 对越南的高等教育援助始终以实现本国利益为己任, 并围绕当下其国家战 略和国际形势不断调整。上述援助路径也日益成熟, 影响日益扩大。

首先, 美国对越南高等教育援助可促进两国更深层次的教育合作。教 育一直是美国驻越外交代表机构的优先事项, 也是越南目前亟须发展并乐 于与美国开展合作的领域。例如, 在越南高等教育改革项目启动仪式上, 越南教育培训部副部长黄明山表示, 在越南积极改革高等教育的大背景下, 越方高校可通过双方深层次的教育合作与美国大学及专家建立联系, 进而 借鉴高等教育系统的国际经验。可见, 来自美国的高等教育援助可进一步 协助越南高等院校与美国教育机构建立合作关系, 共同开展越南高等教育 改革, 同时还可推动美越高校各项交流活动和学生交换活动的开展。 其次, 美国对越南高等教育援助扩大了美国教育理念和模式在越南高 等教育发展中的影响。美国向越南提供高等教育援助, 并同越南开展更深 层次的教育合作, 可使越南在完善高等教育体系、提升高等教育质量等领 域吸收较多美式经验。如越南规定在各大公立高校设立大学理事会, 作为 各高等教育机构的管理机构, 负责决定高校的发展规划及自身业务的发展 方向, 这是对以美国为代表的西方高等教育模式的明确借鉴。① 目前, 越南 教育培训部下属35 所高校均已成立了大学理事会并开始运作, 在近200 所 部委、地方直属高校中还有13 所高校尚未成立大学理事会, 越南教育培训 部正在敦促各部委和地方机关继续指导这一工作。美国对越高等教育援助 在助力越南提升高等院校国际排名、改善高等教育基本标准、提高世界对 越南高校教学研究质量认可度的同时, 又更加强化了以美国为代表的西方 高等教育模式对越南的影响。

最后, 美国对越南的高等教育援助提升了越南民间对美国的好感, 培 养了一批亲美的越南青年群体。美国对越南的高等教育援助历经多年发展, 双边教育合作不断加深, 其影响也逐步扩大并深入到越南青年之中, 显著 提升了越南青年群体对美国的好感。截至2023 年6 月, 正在美国就读的越 南大学生有3 万多名, 越南也成为美国第五大留学生来源国, 以越南富布赖 特大学为代表的美式高等教育对越南国内青年群体产生较大吸引力。越南 国家青年委员会的统计数据显示, 2020 年越南青年群体(16—30 岁) 共计 约2260 万人, 占越南全国总人口的23%, 这一比重决定了提升他们对美国 的好感, 无疑会推动越南民间整体对美国产生积极认知。著名民调公司盖 洛普(Gallup) 的调查结果显示, 2021 年越南民众对美国在世界领导地位 的支持率较上年增长了24 个百分点, 达到45%。① 对美国的积极认知提升 不仅拉近了越南民众与美国的距离, 也易推动越南民众尤其是青年群体形 成对中国的负面认知。如越南富布赖特大学曾举办议题为“北京不断扩大 的阴影: 越南的选择” 讲座, 企图借此诋毁中国在越南的形象, 刺激越南 青年群体对中国的负面情绪。未来上述影响还可能自上而下传递到越南普 通民众中, 对中越友好关系构建产生消极影响。

当前, 美国对越南的高等教育援助在美国对越南整体援助中的地位日 益重要, 模式也日益系统化、成熟化。美国将面向越南青年的公共外交置 于重要位置, 对中国在周边开展良性公共外交构成一定压力。但越南也面 临着外部大国博弈态势加剧、内部政治安全形势严峻的现实问题, 其在务 实合作基础上逐步加强针对意识形态的把控。如2023 年6 月, 越南《共产 主义》杂志专门刊登文章, 指出高校是“敌对势力” 开展“和平演变” 的

重点地带, 其越发高明的手段使高校学生极易出现政治动摇与思想迷失, 要大力提升高等院校的马列主义和胡志明思想教育质量, 提高学生防范和 打击“和平演变” 图谋的意识和能力。① 鉴于越南在意识形态方面对美国的 防范心理长期存在, 上述“边界感” 心态也将对后续美越高等教育合作构 成一定挑战。

美国和平队援助太平洋岛国概况及对我国的启示

姜晓倩

【内容摘要】美国和平队是世界最早建立、规模最大的政府志愿服务机 构, 在美国对外援助体系中扮演关键角色。1966 年, 美国向其战略托 管领地密克罗尼西亚派遣和平队, 它是美国在太平洋地区的首个受援 国。20 世纪70—80 年代, 美国和平队对太平洋岛国实施了一系列因地 制宜的援助项目, 有力推动了相关国家的现代化进程。此后, 由于美 国的战略重心转移, 和平队的援助项目逐渐退出太平洋岛国, 但人员 并未全部退出。拜登政府上台后重新审视太平洋岛国在美国国家战略 中的地位, 加大对其投入力度, 和平队重新回到斐济、萨摩亚、汤加 等国。研究美国对太平洋岛国的政策及其和平队的援助对当地发展的 影响, 可为我国开展太平洋岛国的工作提供启示和借鉴。 【关键词】美国和平队　援太工作　借鉴　太平洋岛国 【作者简介】姜晓倩, 山东聊城大学历史文化与旅游学院硕士研究生; 研究方向: 太平洋岛国(邮箱: 1779861257@ qq. com)。

美国自1966 年开始向太平洋岛国派遣和平队并提供援助, 有力地推动 了相关国家的现代化进程。冷战后, 美国的战略重心东移, 和平队的援助 项目逐渐退出太平洋岛国。近年拜登政府上台后, 重新重视太平洋岛国, 和平队开始重返这些国家, 其动向值得关注。

一、美国和平队援助太平洋岛国的历史及概况

美国和平队(Peace Corps) 在太平洋岛国开展活动早在20 世纪60 年代 就已经开始。但由于美国政府的政策导向, 从90 年代后半期到2018 年, 和 平队的项目逐渐退出太平洋岛国。近年在特朗普、拜登政府实施“印太战 略” 的情况下, 美国加大对太平洋岛国的投入, 和平队逐渐返回太平洋岛 国, 其发展趋势值得关注。

(一) 和平队在太平洋岛国的早期活动概况(1960—1990)

20 世纪60 年代, 随着美苏冷战加剧和太平洋岛国独立自主意识的觉 醒, 包括太平洋岛国在内的第三世界国家成为西方“民主制度” 与“共产 主义” 势力斗争的平台。在这种背景下, 美国肯尼迪政府主张向欠发达地 区提供经济援助, 以抗衡苏联赫鲁晓夫政府的同类政策。尤其是朝鲜战争 结束后, 美国将中国看作自己在太平洋地区维持霸权的重大威胁, 极大地 提高了太平洋岛国在美国亚太战略中的地位。美国希望通过和平队加强对 太平洋岛国的援助, 与日益独立的岛国建立更加稳固的经济、文化联系, 以遏制中国和苏联的扩张, 并实现自己在越南战争中的军事目标。

基于上述目的, 1961 年美国通过《对外援助法》建立了较为完备的对 外援助体系, 和平队是该体系的重要组成部分。和平队每年派出8000 名美 国志愿者, 其中绝大多数是年轻人, 到全世界最贫困的国家与当地人民一 起生活, 为他们提供经济等方面的帮助。1963 年, 美国肯尼迪总统遇刺身 亡后, 时任副总统约翰逊接任总统, 继承当时美国的对外政策, 积极发展 以派遣和平队为主要形式的对外援助行动, 维持美国对太平洋岛国的政治 联系和文化影响。1965 年, 在被美国托管的密克罗尼西亚国会成立之际, 美国内政部长斯图尔特·尤德尔(Stewart Udall) 力排众议, 请求政府派和 平队志愿者到密克罗尼西亚开展援助工作。1966 年10 月, 316 名首批美国 志愿者抵达波纳佩机场, 密克罗尼西亚成为和平队在太平洋岛国地区的首 个受援国。此后, 和平队的活动范围不断向周边国家扩展, 同年进入帕劳、 马绍尔群岛, 1967 年进入萨摩亚、汤加, 1968 年进入斐济。① 美国和平队 在太平洋岛国地区的工作扩展顺利, 与当时的约翰逊政府重视与太平洋岛 国的关系、实施积极开展对外援助的政策密不可分。正如有学者所言: “美 国的对外经济援助政策不论如何变化, 但万变不离其宗, 即服务于美国的 长期全球战略。”② 20 世纪70—80 年代, 美国深陷越南战争泥潭, 再加上中东石油危机的 影响, 美国经济出现滞涨。在这种形势下, 美国政府推行紧缩财政的政策、 削减对外开支成为大势所趋。尼克松总统上台后, 对美国的对外援助体系 进行精简, 规模较大且与其改革方向不符的和平队成为首要对象。1971 年, 和平队被并入统合国内外志愿服务项目的机构“行动署”, 失去独立地位, 政府对其投入的资金数量也被削减。和平队被迫进行改革, 纠正因过度扩 张而造成的资源浪费问题, 重点在教育、卫生、社区等领域实施一系列因 地因时制宜的援助项目。这些项目不仅有力地推动了太平洋岛国的现代化 进程, 甚至显著影响了一些国家的政治改革和文化发展。其中, 和平队在 教育领域的成就最为突出, 和平队在每个太平洋岛国都设立了教育援助项 目。例如, 在萨摩亚, 志愿者们协助教育局制定了新版教学大纲。在密克 罗尼西亚, 志愿者们担任南太平洋大学和波纳佩教师教育中心的行政人员 及助教, 三年中培养了1 万多名高级知识分子和专业人才。

(二) 和平队在太平洋岛国活动的发展与趋势(1990 年至今)

20 世纪60 年代太平洋岛国先后独立后, 因为地理优势和自身发展面临 种种困难, 大部分国家利用自身地理优势和政治地位吸引美国企业投资, 对有利于自身发展的外援来者不拒。因此, 太平洋岛国对美国和平队的态 度总体比较积极, 除瑙鲁外, 大多数太平洋岛国都受到过和平队的援助。 但美国强占一些国家的土地进行核试验, 并将自己的政策强加于太平洋岛 国人民的做法, 影响了他们的生命安全和独立自主选择, 引起当地政府、 民众的不满和反抗。因此, 太平洋岛国又转而采取独立自主的外交政策, 与中国、日本、澳大利亚等国家大力开展贸易、文化等方面的交流, 努力 摆脱对美国的依赖。 20 世纪90 年代后, 由于苏联解体、冷战结束, 美国的战略重心东移, 再加上太平洋岛国对美国援助的态度矛盾复杂, 美国对这些国家的关注度 逐渐下降。由于美国政府的政策导向, 和平队在太平洋岛国的活动有所减 少, 从1995 年退出库克群岛, 到2018 年退出密克罗尼西亚联邦和帕劳, 和 平队的项目逐渐退出9 个太平洋岛国。但美国和平队的人员并未完全退出太 平洋岛国。近年来和平队的活动受到新冠疫情的影响, 但疫情解封后和平 队的志愿者已返回斐济、萨摩亚和汤加等国。目前, 在太平洋岛国活动着 44 名美国和平队的志愿者, 其中在斐济13 人、萨摩亚18 人、汤加13 人。①

二、美国和平队援助太平洋岛国的内容及影响

为了遏制中国在亚太地区的发展, 特朗普政府和拜登政府提出并积极 实施“印太战略”, 在该地区推行大国竞争的零和博弈。太平洋岛国作为美 国推行“印太战略” 的重要地区, 重新受到美国的重视。美国和平队紧扣 太平洋岛国发展需要提供各项援助。

首先, 太平洋岛国的历史和经济发展状况复杂, 根据各国的发展状况, 和平队的援助重点各有侧重。由于瓦努阿图、汤加、萨摩亚的教育发展较 为缓慢, 英语教育有所欠缺, 和平队对这三国的援助重点主要放在英语教 学上。在萨摩亚, 和平队的教育项目重点是提升小学生的英语读写能力。 在汤加, 和平队与该国教育培训部建立“牢固伙伴关系”, 以改善当地教育 水平为重点, 创立英语语言发展项目。在瓦努阿图, 自2012 年以来, 和平 队的教育项目侧重通过信息通信技术等创新方法, 提高小学生的识字率, 解决当地的扫盲需求。相比之下, 斐济的教育发展程度较高, 拥有南太平 洋大学、斐济大学、斐济国立大学等多所高校, 国民教育水平也高于该 地区其他岛国的平均水平。因此, 和平队的援助重点主要集中在社区经 济方面, 重点实施由志愿者和社区伙伴合作开展的“社区经济赋权计划” (CEEP)。①

其次, 针对太平洋岛国新的发展及扩大影响需求, 和平队援助工作的 内容有所扩展。进入21 世纪, 太平洋岛国面临着全球气候变暖、海平面上 升、新冠疫情流行等国家发展中的新困难和新挑战。针对太平洋岛国新的 发展需要, 为了进一步扩大美国在该地区的影响, 和平队志愿者在疫情防 治、应对气候变化等领域积极开展工作。在汤加, 志愿者种植了20 万棵红 树林, 以防止沿海洪水泛滥, 减少土壤侵蚀, 促进了粮食安全。在萨摩亚, 从2021 年3 月开始, 一年内开展了17 个由美国和平队主导的项目和活动 (见表1), 包括疫情、教育、卫生、国际志愿服务、环境等多个领域, 有力 支持了萨摩亚进一步实现其发展目标。总之, 和平队为了加强美国与太平 洋岛国的联系, 针对这些国家发展的新要求, 积极扩展援助范围和内容, 有力支持太平洋岛国在多个领域的发展。 最后, 拜登政府针对太平洋岛国的发展需要对和平队提出新要求, 调 整其发展方向。2023 年9 月25—26 日, 美国在华盛顿召开第二届美国—太 平洋岛国论坛峰会。会议期间, 拜登总统提出了“蓝色太平洋青年倡议”, 动员和平队志愿者和太平洋岛国的青年领袖成为“岛国海洋的看护者和倡 导者”。① 这项计划要求和平队志愿者支持太平洋岛国青年提高气候素养, 帮助当地人民保护自己的家园。这一倡议对和平队的发展方向提出了新的 要求, 促使其向加强太平洋岛国人民环境教育的方向发展。总之, 20 世纪 90 年代以后, 美国的对外政策与和平队的活动形成了更加密切的联系, 较 为直接地影响着和平队的发展方向和对志愿者的要求。美国对太平洋岛国 的重视, 一定程度上促进了和平队在当地的援助工作, 实施的项目逐渐增 多, 对志愿者的要求也更加多样。 通过梳理美国和平队在太平洋岛国援助的发展历史和现状, 可看出美 国和平队在太平洋岛国的援助行动, 从一开始就以“和平演变” 为使命, 带有浓重的意识形态色彩。因此, 不论是美国“人民对人民” 的和平队计 划, 还是“政府对政府” 的赠款和发展贷款, 都没能使太平洋岛国获得自 主发展的能力, 不仅没有帮助当地人民成功脱贫, 反而加深了他们对美国 的依赖。太平洋岛国由于受美国外交政策的影响较大, 发展很不稳定, 时 至今日, 一些国家仍然面临政治局势动荡、经济增长乏力、教育水平落后 等问题, 有的甚至被归入世界“最不发达国家” 行列。

三、中国援助太平洋岛国的成就及发展方向

中国同太平洋岛国有着悠久的交往历史、深厚的人民友谊、共同的发 展需要。太平洋岛国在我国的外交政策中占有重要地位, 是我国对外援助 的重要地区, 同时也是“一带一路” 南部延伸线上的重要国家与合作伙伴。 长期以来, 双方相互尊重、共同发展, 取得丰硕成果。近年来我国发挥自 身优势, 按照“共商、共建、共享” 原则, 与太平洋岛国共同推进“一带 一路” 建设, 开展带有中国特色的志愿服务, 取得较大成就。如我国在太 平洋岛国开办“孔子学院”, 传播中国优秀文化; 派遣农业专家, 帮助岛国 水稻种植, 解决粮食安全问题等。

(一) 中国对太平洋岛国提供援助的突出成就

自2002 年以来, 我国向太平洋岛国提供志愿服务, 为这些国家在教育、 医疗、农业等领域的发展提供重要支持。例如, 我国在太平洋岛国兴办 “孔子学院”, 向岛国派出“和平方舟” 号医疗船、派遣农业技术专家。但 与美国和平队在太平洋岛国的活动相比, 我国与太平洋岛国正式建立联系 的时间较晚, 派出的志愿者规模较小, 国际志愿者专门网站还未形成, 与 岛国的语言交流也存在一定障碍(见表2)。

中国对太平洋岛国实施“平等互利” 政策和措施, 与美国和平队采取 的政策措施存在本质区别。因此, 中国在对太平洋岛国的志愿服务中, 不 能一味照搬美国和平队的做法。尤其是美国将自己政策强加给太平洋岛国 的教训, 启示我们在对太平洋岛国进行援助的过程中, 应继续秉持平等和 相互尊重的原则, 加强双方高层往来, 帮助岛国培养人才, 使对其援助不 仅是“授之以鱼”, 更是“授之以渔”。但美国和平队对太平洋岛国的援助 工作中也有一些值得借鉴的地方。我国可以通过借鉴美国在语言、宣传、 规模方面的政策, 促进我国援太工作更顺利地开展。此外, 中国在对太平 洋岛国志愿服务的过程中, 不仅要发挥当地政府的作用, 还要使当地企业、 华人华侨、高校等主体都参与其中, 形成合力, 促进我国的志愿服务持续、 健康、稳定发展。

(二) 关于我国在援助太平洋岛国工作中的政策建议

首先, 我国与太平洋岛国存在语言沟通障碍, 应重视对其进行汉语教 学, 减轻交流障碍并传播中国文化。语言是文化传播的重要载体, 教育是 美国和平队的重点工作, 其对太平洋岛国开展援助之初, 就以英语教学为 重点。和平队通过教授英语减少了双方的交流沟通障碍, 促进了美国文化 的传播。因此, 我国在与太平洋岛国交流的过程中, 可以通过建立“孔子 学院”、派遣受过良好培训的老师, 帮助太平洋岛国人民学习汉语, 加深他 们对中国的了解, 传播中国优秀文化。同时, 中国可以在太平洋岛国设立 留学生项目, 让当地年轻的受教育者更了解中国, 培养他们对中国人民的 友好感情。

其次, 宣传中国的太平洋岛国政策和中国志愿者的典型事迹并建立相 关网站等, 为志愿服务提供交流平台和宣传渠道。中国与太平洋岛国建交 以来, 在教育、经济、气候等多方面对其提供援助, 取得不菲成就。但中 国对太平洋岛国的援助行为却常被西方媒体恶意扭曲抹黑, 诬称为“新殖 民主义”, 造成中国在太平洋岛国办得事情多、知道的人少, 甚至存在许多 负面新闻。和平队之所以成为美国较少有争议的项目, 其宣传作用突出。 我国可以学习美国的宣传策略, 树立典型人物和案例, 宣传中国志愿者在 服务过程中的故事, 并建立单独的国际志愿者网站和出版物, 为志愿服务 提供交流平台和宣传渠道。

再次, 加强培养了解太平洋岛国的“ 百事通” 人才, 鼓励回国志愿者 从事相关研究, 完善对受援国的认识。太平洋岛国情况复杂, 对其形成系 统的认识和了解, 对援太工作十分重要。当地许多国家都有自己独特的历 史传统和语言文化, 要想与当地群众建立和谐关系, 必须对当地的历史文 化、语言风俗、宗教禁忌等有一定的了解。与美国相比, 我国与太平洋岛 国正式建立联系较晚, 对它们的认识还处于发展阶段, 应加强培养知晓太 平洋岛国的“百事通” 人才。志愿者在太平洋岛国的活动是我国了解当地 人民和社会情况的首要途径, 政府部门和研究机构可以制定相关政策, 鼓 励回国志愿者从事相关研究, 完善我国对太平洋岛国的认识。

最后, 加大对太平洋岛国援助的资金支持, 延长志愿者服务时间, 以 形成一定的规模, 增强我国在当地的影响。与美国相比, 我国在太平洋岛 国的志愿者服务时间较短, 人数较少, 还未形成规模效应。美国和平队人 员的在外服务期一般为两年, 我国却只有短短的3—6 个月, 这对我国志愿 者了解对象国很不利。因此, 我国在对太平洋岛国援助的过程中, 可加大 对志愿者服务的资金支持, 延长其服务时间, 形成一定规模, 增强我国在 太平洋岛国的影响。政府部门还可以通过整合在该地区的援助项目, 建立 相关的奖励制度, 鼓励具有一定素质的人才前往太平洋岛国开展援助。