从美国新闻署的兴衰看美国公共外交的演变——评《冷战和美国新闻署：1945年至1989年的美国宣传和公共外交》

黄友义

《冷战和美国新闻署：1945年至1989年的美国宣传和公 共外交》（尼古拉斯·卡尔著）一书集结了大量珍贵材料， 总结了“美国版”公共外交的五大核心为倾听、倡导、文化 外交、交流外交、国际广播。美新署主要有五项特色活动： 传播政府的声音、不断改善传播技巧和手段、派遣艺术使 者、举办展览和放映电影、召开国际会议。从美新署实施公 共外交的七条经验教训和体会可以看到，美国公共外交并没 有陷入低潮，而是不断调整手段和方式，采用新的技术，调 动更多的民众，以更加新颖有效的形式开展活动。

尼古拉斯·卡尔（Nicholas J.Cull）教授经过多年调研写成并在 2008年出版的《冷战和美国新闻署：1945年至1989年的美国宣传和公共外 交》（The Cold War and the United States Information Agency—— American Propaganda and Public Diplomacy,1945—1989. 剑桥大学出版 社）一书为研究美国的公共外交提供了重要的背景材料。美国新闻署（以下 简称美新署）成立于1953年6月1日，1999年9月30日合并到美国国务院。合 并之前，美新署一直是美国政府一个独立的副部级机构，直接向美国总统负 责，下辖美国之音广播电台、自由欧洲电台、拉美自由广播电台等单位，曾 经雇用一万多名工作人员，活跃在世界各个角落。美新署在其独立存在的46 年时间里，紧密配合美国的外交政策，出色发挥其国际传播和交流之功能， 为在国际上树立美国的正面形象，“宣讲美国的故事”，传播美国的价值 观，诋毁其敌人，诬陷其对手，最终为美国赢得冷战立下汗马功劳，也算是 谱写了“辉煌的一页”。

“美国版”公共外交的五个核心

尼古拉斯·卡尔是美国南加州大学公共外交教授、皇家历史学会研究 员、公共外交委员会成员、国际传媒和历史协会会长。通过查阅大量历史资 料，特别是冷战后解密的史料和对100多名公共外交实践者的访谈，他从美新 署成立时的使命“向世界宣讲美国的故事”入手，系统地介绍了该机构在近50 年的时间里通过开展国际传播、对外广播、文化展示和人员交流项目四大主要 活动，最终成为美国外交的一个核心组成部分的历史。它既展现了美国公共外 交的成就，也披露了同一个时期美国公共外交连续不断出现的失误。卡尔教授 认为，“正是由于有了美新署，世界得以了解美国的思想和文化。在没有任何 一个私人公司能够在全球传播信息的时代，美新署成为了‘全球化’的机构， 在其所处的时代里的重大事件中发挥了至关重要的作用……世界各地的报纸从 美新署及其办事处获得（美国领导人的）讲话稿和新闻；利用邀请世界未来的 领袖人物到美国访问的机会对他们进行栽培；数以百万计的人们阅读到美新署 的图书和报纸，观赏它的电影。包括苏联的赫鲁晓夫到印度的尼赫鲁等各国人 士通过参观美新署举办的展览，或者走进美国人的家庭，或者收听美国之音的 广播亲身体验美国的生活和了解美国的科技进步。”

卡尔教授认为，用21世纪的语言解释，公共外交就是在国际上一国通 过做另一国民众的工作来推行自己的外交政策。在他看来，这种“美国版” 的公共外交由五个核心方面组成：倾听，也就是美新署通过调研和分析把信 息反馈到美国政府制定外交政策的过程中；倡导，通过编制和传播信息，促 进对自己要推行的政策、观点或者生活的各个方面的理解，而美新署的活动 就是直接推进美国的外交战略；文化外交，通过开展机制性的系列文化活动 扩大己方的利益，其中美新署的对外文化机制涵盖音乐、各种展览和艺术活 动；交流外交，与对方开展人员交流促进双方受益；国际广播，在国际广播 中突出客观报道比政府资助的报道效果更好，最典型的例子就是美国之音。 他认为，冷战时期公共外交的特点是实施从上向下的体制，由政府通过一系 列耗资巨大的活动向外国公众传播信息，具体做法包括开展国际广播、举办 展览和设立图书馆等。而冷战后的公共外交特点则表现为：建立一种新技术 支持下的人与人之间联系的国际网络；非政府组织、国际机构、公司、个人 与政府一道成为公共外交的实践主体；开展大量即时性的信息传播，而信息 也不再具有十分清晰的对内和对外界限。

卡尔强调说，尽管公共外交名称有公共（也可以理解为公众——笔 者）两个字，但是公共外交的对象不一定就是广大民众。公共外交工作者总 是集中精力做一小部分人的工作，并希望这些人要么直接面对更广大的人群 做工作或者他们本身就是政府内部的工作人员。甚至有些时候，公共外交不 一定机械地等同于国际传播或者构建不同文化之间的交往。卡尔举例说，当 一国政府向本国出国人员发送一份如何在海外规范自己言谈举止的小册子 时，或者在一部电影的制作期间以及放映期间施加影响也同样构成公共外交 行为，这种行为历史上屡见不鲜。

卡尔教授分析了冷战期间如何从地缘角度落实美国公共外交的五个核 心组成部分。具体说，西方对东方，美新署的作用就是针对苏联、中国和他 们的盟友实施冷战战略；西方对西方，美新署的目标则是发展和巩固美国在 欧洲和亚洲的盟友关系；南方对北方，即在东西方对阵的背景下致力于做发 展中国家的工作。

通过卡尔教授11章节共500页的阐述，我们可以看到美新署如何无孔 不入，利用一切机会，在每一个重大国际和国内事件期间，最大化美国 利益。

公共外交活动的五大特色

美新署的历届署长几乎要么来自传统政府外交界，要么本人就是传播界 的领军人物，具有丰富的对外传播和交往能力。他们作为总统直接任命的部门 首长，有权参加总统召集的内阁会议。一位署长曾经自豪地告诉别人，在美国 众多部门中，只有他本人和中央情报局局长有资格出席总统召开的小型内阁会 议（这两个人来自具有事业单位性质的机构，而其他人均是政府部长——笔 者）。在美新署成立后，艾森豪威尔总统每月与署长单独会晤一次。这种地位 给了美新署参与美国外交决策的机会，也使其具有了能够及时、到位地发挥其 传播美国政府声音的功能，起到了美国国务院“起不到的作用”。 书中许多介绍让我们对美新署的活动有了比较系统的了解，仅举几个 例子。

传播政府的声音：美新署及时向各国散发总统讲话，有时一次就散发 达几千份；散发有关美国政策的新闻稿，提供给当地媒体；在一些地区创办 杂志，编辑出版图书，大量散发。这使人联想到，20世纪80和90年代中国人 到美国驻华联络处和大使馆申请签证时经常会获赠这类出版物。

不断改善传播技巧和手段：美新署成立不久通过调研发现，美国之音 最有效的广播不是重点美化美国的社会，而是丑化对手苏联的社会，随之马 上对节目做了调整。1984年，随着卫星电视在国际上的普及，美新署及时创 办了国际网络卫星电视节目，通过直播领导人的电视对话、官员访谈、学者 辩论等形式针对欧洲受众展开沟通交流。

美新署意识到美国内部发生的事件对其国际形象有着重大影响，在小 石城事件、三里岛核放射泄漏事件和艾滋病爆发后，率先报道，争取了主 动，提高了公共形象，保住了公信力。有了这些资本，一旦对手国家发生事 故，就不遗余力，全力开动，大加揭露和丑化。苏联发生了切尔诺贝利核泄 漏事故之后，美新署动员其电视和广播媒体即时跟踪，实况转播，大肆宣 传并穿插大量对苏的不利评论。美新署经过研究发现利用媒体传播诋毁苏 联的政治笑话是有效的冷战手段，其后由其派往苏联和东欧各国的工作人 员大量收集当地人民不满的言论，编成政治笑话，通过其全球系统广泛传 播。更有甚者，美新署在1983年雇用了一个前苏联的造谣专家负责领导其 虚假信息小组。

派遣艺术使者：从卡尔的书中，我们可以看到，如果说在舆情引导 上，美新署更多地侧重揭批对手，那么在文化艺术的传播上，则更加偏重弘 扬美国的文化。为此，美新署不断策划和推出各种美国文化“走出去”项 目。比如，1983年美新署推出了“艺术大使”项目，在已经成年但是尚待成 名的美国钢琴家中选择几个人，帮助他们举办首场个人专场，提高他们的知 名度，然后把他们派往东欧、非洲等地。为此，在1984年专门聘用五位作曲 家，给这几个钢琴家量身打造适合的曲目。

举办展览、放映电影：举办各种影展、摄影展、电影周、电影节也是美 新署公共外交的一贯重点内容。这种展示活动通常能够顺利举办，但也有遭 到美国公共外交目标国抵制的时候。卡尔写到，1987年7月美新署曾经打算 安排美国国家肖像展览到北京展出，中国担心其中两幅肖像可能会引起第三 国的不满，因而提出撤换。以前遇到这种情况，美新署以“我们不能一方面 为民主而战，同时又向反对民主的审查制度低头”为由，拒绝撤换展品。但 是，这次由于中国坚持立场不做让步，美新署最终只好撤销了此次展览活动。 召开国际会议：通过召开各种论坛、研讨会来宣传美国价值观和影响 国际舆论也是美新署公共外交的重要组成部分。在20世纪80年代，美新署跟 白宫合作，在外国或者美国连续主办过“发挥私营系统作用国际会议”“著 名舆论引导者国际会议”等，安排美国总统、副总统和国家安全顾问与会演 讲，邀请诸如默多克等国际传媒集团领导人、报纸主笔、跨国公司老总和国 际贸易组织负责人到会讲话。

卡尔认为，美新署通过散布在全球的庞大分支机构成功地影响了国际舆 论。在40多年的时间里，美新署始终对白宫的对外政策制定过程施加了自己的 影响，尽管有时候与国务院在观点和做法上有所冲突。在文化推广方面，美新 署除去自己的项目外，还承接了本来由国务院负责的一系列活动，成为美国海 外文化推广活动的主角。作为公共外交的另一个组成部分，美新署实施了长 期、庞大的人员交流项目，最著名的应该是前期称作“外国领袖计划”后来称 为“国际访问者计划”的这项活动。根据这个项目的安排，超过10万的各国精 英访问了美国，其中20多人后来成为各国的元首或者政府首脑。

卡尔也谈到了美新署的衰落。美新署曾经把该机构1989年春夏之交在 北京发挥的作用看作自己历史上的一个辉煌的制高点。苏东剧变更是其成功 开展公共外交的最大成果。而正是这个最大成果也成了其走下坡路的诱因。 当然，除去时代的变迁及其随之发生的公共外交手段和方式的改变，美国政 府内部人员之间和部门之间的不和、争权夺利、功能重叠、猜疑和不信任等 等也都是导致其衰败的因素。其实，就在美新署1953年成立前后那段时间 里，美国政界内部的冲突就曾经影响了该机构充分发挥作用。比如，麦卡锡 就曾经指责美国之音雇佣共产党特务。他指的是为了开展对东欧各国的广 播，电台雇用了许多来自东欧的移民作为播音员。这种指责和反指责的官司 曾经打到了法院。

实施公共外交的七条经验教训和体会

在该书的结束部分“后记”中，作者总结了美新署实施的公共外交的 七条经验教训和体会： 1.公共外交不是存在于真空之中。美国公共外交的历史不仅体现了实 际需求，如开展冷战、侵越战争和后来的反恐需求，也反映了对国际沟通和 传播力的信任和依赖。 2.“公共外交”这个术语有其具体时间和具体地点的特定历史含义。 公共外交充分体现了美国传统“宣传”领域之外的对外传播功能，满足了美 国的对外文化和人员交流的需求。卡尔认为，在20世纪90年代以前，在美国 之外很少有人使用“公共外交”这个术语，而今天和未来，这个术语所包含 的内容将大大超过美新署历史上所开展的活动范畴。事实上，未来的公共外 交将与历史完全不同。 3.实施公共外交的环境充满冲突，包括经费使用、部门权限、主动宣 传和客观报道的不同理念。作者认为，21世纪美国需要更加强调驻外使馆的 公共外交活动，需要更多的非政府组织参与进来。 4.美国开展公共外交还不够坚定不移和全力以赴。 5.公共外交机构的领导人地位和作用至关重要。如今，在美国国务院 内部负责公共外交事务的是一位副国务卿，其作用仅限于国务院内部，管理 权力十分有限。他的意见根本不能反映到美国外交政策的最高决策者那里。 6.开展公共外交需要专门的人才和专门的知识。美新署曾经储备了整 整两代人才，他们来自各个专业领域，同时对世界各地的情况了如指掌。 7.开展公共外交人人有责。在21世纪，公共外交实践者背景更加宽 广，他们来自跨国公司、非政府组织、国际机构，甚至包括任何一个能够接 触和使用互联网的恐怖分子。在互联网时代，很难区分对内和对外新闻的界 限。对内所说的一句话很可能引起广泛的国际反响。因此，他认为，应该在 美国政府的所有部门以及所有决策过程中强化公共外交意识。他强调说，必 须加强美国公民个人的公共外交意识。无论是身在海外的美国游客、商人和 军人，还是在美国本土可能会遇到外国来访人员的餐厅服务员、汽车司机和 街上的过客都会在美国的公共外交中发挥作用。

卡尔一书给人留下的印象是，时代和环境的变迁导致美新署昔日的辉 煌不再，但这绝不意味着美国的公共外交落入低潮。恰恰相反，这正说明， 美国将调整手段和方式，采用新的技术，调动更多的民众，以更加新颖有效 的形式开展新时代的新型公共外交。而这，是值得我们跟踪和关注的。

黄友义：本刊编委，全国政协外事委员会委员，中国外文局副局长、总编辑。

和谐社会：“中国模式”的新内涵——评《中国新政》

谢婷婷

《中国新政》（纪硕鸣、周东华著）一书是新近探讨 “中国模式”的一本力作，提出“新政”时期的战略目标 和核心特色是“和谐社会”，从全新的视角解读了“中国模 式”，扩大了“中国模式”的内涵并讨论其发展方向。

自从美国高盛公司的高级顾问乔舒亚· 库泊· 雷默( J o s h u a C o o p e r R a m o )于2 0 0 4年5月7日在伦敦《金融时报》上首次提出“北 京共识”这个概念以来，对“中国模式”的讨论以各种版本、各种目 的伴随着中国实力的增长不绝于耳。为什么中国的发展会引起世界如 此大的关注？一是因为中国是最大的发展中国家，她所包括的领土和 人口必然使她的成长备受瞩目；二是因为中国的独特性，不管如何否 认，世界（西方）和中国自身在很大程度上都认为彼此存在文化和思 维上的重大差异，而这也的确是事实。从学理上对两种因素哪个更决 定了中国与世界关系的探讨当然是必要的，但是既然中国已经同时具 备这两种因素，这两者的合力所带来的重大影响就必然使中国的一举 一动都受到世界的关注。

新政的核心特征：和谐社会

对“中国模式”这个最先由西方学者提出并进行解读和阐释的概念， 中国学者已经有不少评论和分析，既有认为是对中国发展的认可，也有认为 是对中国发展的误读或者潜藏着西方“捧杀中国”的阴谋之举，在这两种极 端的观点之间还有中间派则以认可发展、批驳误读和反思前进为主旨的论 述。但是不管如何，对于西方关于自身的解读，中国还是做出了不少积极的 反应的，最近一本新书《中国新政》（纪硕鸣、周东华著，中国友谊出版 社，2010年1月1日出版）也涉及到了这个问题。

和常见的把新中国的六十年发展划分为前三十年和后三十年的方式不 同，《中国新政》的作者把中国的现代化分为三个阶段：第一个阶段是从新 中国成立到文革结束；第二个阶段则是改革开放到2003年，这是一个经济高 速发展的阶段；2003年至今便是作者界定为“中国新政”的第三个阶段。这 个被称之为“新政”的阶段的核心特征是“和谐社会”。如果说新中国的建 立是在打破封建社会三座大山的基础上实现了国家的独立自主，改革开放最 突出的效果是在经济上走出了中国独立的经济发展道路，那么“新政”阶段 的“和谐社会”这个核心价值体系在思想上为中国进行了解放和发展，这种 思想上主动而非被动、积极而非消极地应对世界大变革，给出结合了中国传 统文化和现当代经验的精华的思想创新，这不仅是对世界变化的策略性思 考，更是对世界未来发展图景给出了属于中国的真挚思考，是中国真正成为 “负责任大国”的标志。可以说，“新政”时期是中国的第二次“改革”， 但是从内容、角度、深度上都与第一次改革存在很大不同。

书中，作者提出新一轮改革需要破解的十大问题，包括：模式转化， 能否真正跨越“改革传统”；利益多元，能否形成新的社会凝聚力；上下博 弈，能否找到制度性利益平衡关系；腐败现象严重，能否找到有效的制约模 式；增长模式，能否平稳持续较快发展；公共服务，能否实现政府“角色转 换”；民主法治，能否在党的执政中达到和谐统一；社会公平，能否建立有 效的公平博弈机制；社会循环，能否完善“自我纠偏机制”；经济发展，实 现政府能力与市场能力如何有机结合。事实上，这些既是问题，“能否”之 后的内容也是作者给出的解决思路。而在这其中，为了“填补经济发展后的 精神空白，建立财富不断增长中的文化价值”，和谐价值体系的建立是中国 未来之科学发展的重要任务。由此，该书的焦点便落在了“和谐社会”这一 核心概念上，以全新的视角对“中国模式”进行了解读并为之指明了发展方 向。也就是说，作者突破了西方首先界定的“中国模式”的经济性内涵，超 出了经济的范畴，扩大了“中国模式”的内涵。

“中国模式”：西方创造的概念

不管中国的发展对世界造成了多么大的冲击，引起了西方多么深刻的 反思，这些思考无独有偶几乎全是来自西方的声音：“北京共识”和“中国 模式”等结论都是西方思考的成果。事实上，仍然是西方在解读中国、告诉 中国进而塑造着中国。从这个意义上可以说，从鸦片战争中国被迫打开国门 开始，中国一直是既有国际体系的被迫参与者，我们无法改变中国不是现有 国际体系创建者这个事实。

以“北京共识”或“中国模式”来说，中国的反应似乎永远都是对别 人提出的概念和解释进行或赞同或批评，从第一步开始就落于他人之后，在 别人制造了第一印象之后再进行二次解读总是处于劣势的。近年来国内学者 或其他专家提出的中国“缺乏国际话语权”正是和这种消极反应相对应的。 这里存在的一个问题是，虽然“北京共识”或“中国模式”代表着中国发展 实践对世界造成的冲击和反思，但是这些反思的来源仍然来自西方世界。从 这个角度讲，中国只为世界提供了作为原材料的实践反例，把这些原材料加 工为真正的观念的仍然是西方国家，我们所生存的世界意义之网上呈现的仍 然是西方思维下的各种解释，没有中国观念的明显痕迹。如果说中国在经济 上是世界最大的加工厂，那么在思想观念层面上却仍然是原料市场，甚至连 加工都依赖于外界，更别说能够有创新性的知识产权了。进一步，在这种困 境之下，中国的问题没有中国的思考，或者说永远是他人告诉自己中国发生 了多么有意义的、可能改写世界历史的事情，这才醒悟到自己的成就和贡 献。而此时，如何定义这种冲击性改变，如何解读这种新现象，外界早就准 备好了各种阐释，不管你是接受、默认、不首肯或者反对和批评，都只是在 别人解释的基础上进行外围的修补，无法改变“先入为主”的观念解释，无 法进入已经被占据了核心解释权威中的一席之地。在这样的意义之网中，中 国仍然是观念的消费者，甚至连来自于自身实践的新观念解读也是贴着西方 标签的新观念，这些新观念在意义之网中进一步以西方的方式塑造着中国。 在这种情况下，中国始终坚持的“独立自主”方针恐怕只会成为口头上的宣 言而根本不可能有真实的意义：既然连我们生存的世界都是一个由西方观念 所编织的意义之网，这个意义之网中的中国甚至连身份、利益偏好和所有行 为都早已被决定好了，“独立自主”便只能是空谈。

同样的，这也代表着西方可以根据他们的需要或出于惯有的思维模式 对“北京共识”或“中国模式”进行自由的解读。西方可以把中国特色的 发展解读为可能威胁西方模式的终极敌人，可能解读为未来对西方民主自 由的挑战，甚至解读为对世界其他国家的威胁。“对世界其他国家而言， 中国是一种模式，其令人眩晕的经济增长水平，没有自由民主，产生了 让西方感觉是冷战结束以来最大的意识形态威胁。”由此导致的结果就是 “许多国家对中国的崛起感到担忧，并不确信中国会坚决走和平发展的道 路。”这种被动做出反应的情况中国已经面临了不少，对中国国家形象的 消极影响也得到了大家的认识。要改变这种不利状况必须对已经造成消极 影响的观念进行积极的二次或三次解读或阐释，对这些概念提出强有力的 解释，持续而主动地不断改变人们对既有观念的认识，而不是坐等着他人 给予“公正”的待遇，公正是需要争取的。这些有益的举措已经由中国政 府和学者等进行了很好的实践，也得到了一定的回报。但是，更为根本的 解决方法是需要中国对自身的发展有一个更为清醒的认识，不要总是处于 被人从外部理解的被动状态，而应该主动向世界表达和解释中国的国家观 念，由内而外地传播中国的观念。

和谐社会：“中国模式”的新内涵

“中国模式”的一个核心内容是它所代表的中国特色的经济发展道 路，这个概念的来源既然来自外界对中国经济发展造成的巨大冲击做出的反 应，那么必然无法绕开经济内容，即便提到了中国政府主导是经济发展的一 个特色，但也仅限于此，关注点仍然是经济发展模式而不是包括政治、社 会、外交、文化等全面的发展模式。但是，正是由于中国的经济发展是与她 独特的政治、文化等模式相结合的，也是与中国的其他领域中的改革同步行 进的，因此，绝对不能忽视这个概念内含的同等重要的其他因素，否则无法 完全认识“中国模式”的真正意义，也无法理解中国经济发展的深层根源。 “软实力”概念的提出者约瑟夫·奈指出：“中国的经济增长不仅使发展中 国家获益巨大，中国的特殊发展模式包括特殊的民主方式也被一些发达国家 视为可效仿的模式，更重要的是将来，中国倡导的民主价值观、社会发展模 式和对外政策做法，会进一步在世界公众中产生共鸣和影响力。” 正如上文所说，在西方主导话语权的国际社会，中国还缺乏自身定位 权和解释权，“中国模式”在西方首先提出和解读下，必然深刻地打上了西 方思维的烙印，使得中国处于被动的局面。即便是在缺乏首次定义权的情况 下，如何从中国自身的视角合理地对“中国模式”进行解读，使其更能真 实、全面地体现中国的国情，使其有利于世界的和平与发展，中国学者负有 不可推卸的责任。

《中国新政》所做的正是这种尝试，它以“和谐社会”这个核心概念 为基础，重新解读了、丰富了“中国模式”的内涵，指明了“中国模式”未 来的发展方向，以中国的视角对这个虽然失去了创制权的“中国模式”概念 进行了全新的解读。如果说仅仅包含着与西方经济发展模式相竞争的意义 那么“中国模式”必然会被西方视为威胁。可以说，近三十年来中国经济令 人惊叹的快速发展体现了中国模式的有效性，“北京共识”对“华盛顿共 识”的冲击引发了诸多反思，为其他发展中国家提供了另外一种经济发展的 政策选择。在这种情况下，西方二元思维的结果必然是把“中国模式”当作 一种困扰，总是在一边提倡中国模式值得学习之时，表明中国是“利益攸关 方”时，不免在内心深处环绕着一个问题：如果中国是对的，那是否代表我 们是错的？中国特色的发展模式会不会淹没西方的发展模式？这是否就意味 着中国崛起必然压制我们的生存呢？不管中国政府多少次表明了中国“和平 发展”的意愿和不认为中国的发展有普适性应该推广到其他地区和国家，也 不管中国多么积极融入西方主导的现有国际体系，西方二元对立的思维方式 总是无法对中国异于自身的发展模式释怀，怀疑中国对现有国际体系的“忠 实度”。相反，突破“中国模式”的纯经济内涵，提出“和谐社会”这个富 有中国传统文化特色的观念，表明了“中国模式”的和平内涵，点出中国作 为世界体系中的一员追求的不仅仅是经济上的发展，还是社会的全面发展， 更是全球的和谐共处。

中国作为一个负责任的大国，不仅仅要对金融危机、气候等全球性问 题负起应该承担的责任，更重要地是为全世界的思想进步做出她应有的贡 献，这才是中国最应该负责任之处。

谢婷婷：本刊编辑，外交学院在读博士生。