各美其美　美美与共——— 《赢得人心: 公共外交在东盟》书评

王胤兆

【内容摘要】《赢得人心: 公共外交在东盟》( Winning Hearts and Minds: Public Diplomacy in ASEAN) 是新加坡国际基金会(SIF) 在成 立30 周年之际汇编出版的公共外交专题论文集, 收录了外交官、利益 相关者和研究人员的经历与洞见, 全面展示了东盟国家公共外交的发 展变迁。本书按照国别序列, 介绍了东盟国家的公共外交实践如何扎 根历史、面向未来, 在变动不居的时代中描绘出多彩图景。本书还进一 步探究成员国如何平衡多样性与统一性, 成就作为整体的东盟。本书为 理解东盟国家的公共外交实践贡献了许多真知灼见, 也为中国优化面向 东盟国家的公共外交布局, 促进双方民心相通提供了丰富的经验启示。 【关键词】新加坡基金会　公共外交　东盟 【作者简介】王胤兆, 北京大学国际关系学院博士研究生; 研究方向: 公共外交、地区主义、国际基建合作(邮箱: wyzsis@ stu. pku. edu. cn)。

一、东盟国家公共外交的基本逻辑

公共外交脱胎于西方国家的外交话语体系, 其初衷是创造一个与“政 治宣传” 相区别的民主术语。尼古拉斯·卡尔(Nicholas J. Cull) 将公共外 交定义为强调公众参与过程, 力图塑造国际环境的外交形式, 基本路径为 倾听、倡议、文化外交、交流外交和国际广播。① 在国际交往的过程中, 西 方的公共外交经验扩散到东南亚地区, 出现了明显的本土化转向。② 新加坡 国际基金会(Singapore International Foundation) 曾提出东盟版的公共外交框 架, 包含认识、欣赏、亲和、倡导和行动五种要素。近年来, 东盟国家在 公共外交领域取得长足进步。在柬埔寨、老挝、泰国和越南, 文化外交被 认为是一种便捷、和平的沟通方式, 占有重要地位。新加坡、印度尼西亚、 文莱等国地处交通要津, 积极发挥自身地缘优势, 广泛参加发展合作或人 道主义援助。菲律宾则根据自身人口结构年轻化的特点, 将社交媒体作为 与国内外受众开展互动的主要阵地。马来西亚积极推动能力体系变革, 将 科技外交、青年外交、智库外交等领域打造成新增长点。澳大利亚洛伊研 究所(Lowy Institute) 发布的《2023 年亚洲实力指数》报告显示, 新加坡、 印尼、泰国跻身亚洲国家前10 名, 马来西亚和越南紧随其后, 分别排在第 11、12 位。③

东盟国家倡导以国家之间的信任作为公共外交的基础。在国际交往中, 信任是稀缺资源。新加坡国际基金会首席执行官简·谭(Jean Tan) 基于自 身经验提出: 首先, 各国需要认识到信任兼具韧性和脆弱性。使用强权可 以迫使他人做自己不想做的事情, 但这样做不可持续, 甚至会适得其反。 与之相对, 信任则是更加温和与可持续的力量。信任的建立取决于对他人 能力、正直和仁慈等内在品质的判断, 也受到周遭环境的影响。建立信任 并非易事, 但侵蚀或破坏信任却是不可逆的过程。其次, 建立信任和高质 量关系的前提是将心比心。行为科学研究证实了认知偏见广泛存在。人们 总是希望看到他们想看到的事情, 并经常根据印象和经验作出判断。换位 思考可以打破认知偏见, 防止误解产生, 为国家间对话奠定良好的基础。 再次, 在共识稀缺的时代, 必须重视国家间的文化差异。对文化差异的敏感 性是公共外交从业人员的首要素养。从业人员必须了解特定国家的生活方式、 社会规范和思维模式, 并持续关注地区性与全球性问题对其产生的影响。

经过长期探索与实践, 东盟国家逐步建立起多维立体的公共外交体系。 首先, 东盟国家建立起横跨国内国际的传播渠道。在国际传播维度, 公共 外交是国家“软实力” 的代名词, 具有传递国家形象、促进民众互动、塑 造跨国纽带的功能。其中, 本国侨民、跨境民族等群体发挥着重要的沟通 双边关系、拓展社群网络的作用。在国内传播维度, 公共外交是传递舆论 民情、凝聚国民认同的重要方式。新加坡学者张家菘(Alan Chong) 将其形 象地比喻为“话语篱笆” (discursive fence)。上述态势对外交体系建设提出 了更高要求, 是推动外交部门的职能改革和资源分配的重要动力。其次, 参与公共外交行为体日趋多元化。经历多次迭代, 东盟国家的公共外交逐 渐从最初的单向宣传模式向广域互动模式演进。除地区组织、政府等官方 机构外, 非政府组织、企业、智库、名人和普通民众也被广泛吸纳到互动 过程中。在地区层面, 东盟强调成员国政府与智库之间的“二轨” 外交, 并将其列入东盟共同体建设议程。“二轨” 外交旨在通过政学两界的优势互 补, 突破信息壁垒, 促进正式互动, 是具有亚洲特色的外交形式。

二、东盟国家公共外交的多彩图景

东南亚是一个充满活力和多样性的地区, 东盟国家的公共外交实践根 植于层叠的历史经纬和丰富的文化土壤中, 呈现出独具一格的演化轨迹。 莫伊·图扎尔(Moe Thuzar) 指出, 东盟国家的公共外交实践总体上经历了 从专注国家形象到以人为本的发展历程。

新加坡、马来西亚、泰国、印尼、菲律宾等“老东盟” 国家是公共外 交的先行者, 在软实力领域颇有建树。新加坡公共外交起源于二战前夕面 向本国侨民的宣传联络。建国后, 拉惹勒南(Sinnathamby Rajaratnam)、许 通美(Tommy Koh) 等出色的外交家成为国家形象的新名片。作为地区经济 和教育中心, 新加坡将教育交流和经贸宣介作为公共外交的重点内容, 拥 有“东盟奖学金” 和“我们的世界更美好” 故事平台等品牌项目。泰国曾 是美国冷战的桥头堡, 公共外交风格受美国影响较深。1992 年, 泰国发布 《国际文化传播计划》, 开始推动公共外交转型。2018 年, 《泰国国家战略 规划》明确提出5 项核心任务: 通过艺术、文化推广国家品牌; 增进相互 理解; 加强与其他国家的合作; 促进发展和学术合作; 提高国际会展承办 能力; 支持国民在国际组织工作。印尼公共外交起步较早, 1955 年举办的 万隆会议曾是其高光时刻。但苏哈托执政时期, 东帝汶局势和人权问题一 度使印尼的国际声望陷入低谷。苏西洛总统上台后, 将国家身份重新定位 为最大的民主国家、人口最多的穆斯林国家、东南亚最大的经济体, 有效 推动了印尼国际形象的重建进程。近年来, 青年外交、科技外交、智库外 交成为马来西亚公共外交的增长点。马来西亚充分发挥人口结构年轻、素 质较高的优势, 融入东盟、中国、美国等构建的地区青年倡议网络。科技 外交、智库外交承载着马来西亚引领地区创新潮流的雄心。菲律宾公共外 交的成功得益于社交媒体的普及。菲律宾时任总统杜特尔特、外交部长洛 克辛(曾被称为“泰迪男孩” ) 等政界人士通过在社交媒体上与民众直接 互动、制造热点话题、关联其他热门账户, 高度拓展了菲律宾的能见度和 亲和力。与此同时, 互联网时代信息爆炸和用户偏好分化等新趋势也引起 了菲律宾政府重视, 成为其推动公共外交迭代的动力。

缅甸、越南、柬埔寨、老挝、文莱等“新东盟” 国家开展公共外交的 历史较短, 呈现出后来居上的态势。长期以来, 缅甸军政府将重建国际合 法性作为公共外交的优先任务。1993 年, 缅甸曾派出“特别外交使团” 赴 欧亚多国访问, 向国际社会表达稳定经济形势和重建国内秩序的承诺。此 外, 缅甸战略与国际问题研究所(MISIS) 还通过举办研讨会、以观察员身 份加入东盟战略与国际问题研究所(ASEAN-ISIS) 网络, 开展与周边国家 的“二轨” 对话。越南公共外交始于革新开放和加入东盟, 经历了从注重 宣传到强调参与, 从追求战略目标到追求包容性目标的转变历程。越南高 度重视文化外交, 将国家文化资源和东盟成员国身份相结合, 在《2025 年 东盟共同体愿景》的框架下积极发展与其他国家的文化关系。柬埔寨把和 平外交、文化外交和人道主义援助视为公共外交体系的支柱。新冠疫情期 间, “威士特丹” 号邮轮遭怀疑携带新冠患者, 多个国家的港口拒绝其停 靠。柬埔寨政府伸出援手, 允许邮轮停靠西哈努克港, 洪森手持花束迎接 下船休整的旅客。柬埔寨因此被世卫组织称赞为“心胸宽广的小国”。两度 担任东盟轮值主席国是老挝公共外交历史上的里程碑。2016 年, 东盟成员 国对“南海仲裁案” 的结果产生意见分歧。国际社会的目光都聚焦于此, 期待主席国化解地区僵局。在部长级会议上, 老挝提出的方案得到认可, 最终促成东盟峰会联合公报顺利发布。这一举措不仅维护了东盟的团结, 还为老挝赢得了声誉。文莱公共外交风格极具辨识度, 可以“文莱方式” 概而论之。文莱公共外交的优先事项是对接联合国和东盟可持续发展目标、 建立公共部门与自营部门的关系网络以及外交能力建设合作。高等教育交 流、青年志愿项目、企业家论坛也是文莱增强与全球伙伴关系的重要途径。

三、贡献与启示

作为反思与展望之作, 本书为理解东盟国家的公共外交实践贡献了许 多真知灼见。首先, 本书将东盟国家的公共外交置于次国家—国家—地区 —全球的分析框架中, 并突出地区层次的重要性。东盟作为全球南方的新 兴力量, 在地区和国际社会中的影响力与日俱增。在地缘竞争回归的背景 下, 东盟扮演着大国间的“连接者”, 具有沟通不同体系和集团的独特优 势。参与地区合作多边合作议程, 尤其是担任东盟主席国和参加重大议程 谈判, 为东盟国家赢得了额外的关注度。其次, 本书对东盟国家的公共外 交实践了一场全面的“ 会诊”。专家们就东盟作为独立行为体的能动性不 足、缅甸问题造成的“软实力” 负资产以及“后真相时代” 下信息识别成 本增加等问题达成共识。再次, 本书提出了东盟国家公共外交升级的潜在 路径。面对利益相关方多元化的发展趋势, 专家建议东盟国家应在控制总 体成本的前提下, 增强公共外交部门与利益相关方沟通、协调、资源交换、 关系匹配和互利合作的能力。

本书对东盟国家的描述与评估可作为他山之石, 为中国优化面向东盟 国家的公共外交布局, 促进双方民心相通提供经验启示。第一, 社交媒体 将成为公共外交的主要阵地, 中国应增加社交媒体运营投入。随着Facebook 、Twitter 和TikTok 等社交媒体平台的兴起, 跨年龄、跨语言、跨国界 的用户群体成为各国关注的重点对象。社交媒体使信息发布者和接收者之 间的即时互动成为可能, 有效提升公共外交行动者的舆论感知能力。社交 媒体的算法推送机制可以在不同账号之间引导内容流量, 增加了信息发布 的覆盖面和用户黏性。第二, 东盟国家公共外交在能力和路径上存在广泛 差异, 中国应因地制宜、因时制宜进行需求对接。部分东盟国家已经建成 较为成熟的公共外交体系, 中国应重视此类国家在全球传播网络中的枢纽 节点作用, 提升双边互动的针对性。部分东盟国家公共外交起步较晚, 与 中国在外交能力建设领域拥有广阔的合作空间。第三, 东盟国家广泛参与 地区各类公共外交的倡议网络, 中国宜对标其他网络中主导性国家的能力 体系建设进度, 并打造优势赛道。东南亚国家参与国际公共外交合作的历 史较长, 美日欧韩澳等国家对该地区投入资源较为可观。在上述背景下, 中国应重视经验积累和改革创新, 敢于在公共外交领域下先手棋, 推出更 多前瞻性、创新性的品牌项目。