法国马克龙政府公共外交政策评析

王　朔　薛宇豪

【内容摘要】公共外交在法国有着悠久的历史, 一直是法国提升软实 力、扩大自身影响的重要手段。马克龙自执政以来秉承戴高乐主义传 统, 在气候变化、文化教育、公共卫生、发展援助等方面展开了一系 列公共外交行动, 希望通过多维度的公共外交政策提升法国在全球事 务中的参与度, 重振法国的大国地位。马克龙的公共外交政策确有积 极意义, 但受到法国自身实力、国内政治、国际环境等多方面制约, 其实际效果也存在局限。 【关键词】法国　马克龙政府　公共外交政策 【作者简介】王朔, 北京外国语大学国际关系学院教授; 研究方向: 欧 洲一体化及英法德等国别问题( 邮箱: michel_wang@ bfsu. edu. cn)。 薛宇豪, 北京外国语大学国际关系学院硕士研究生。

当今世界发展面临百年未有之大变局, 各国之间的联系愈发紧密, 交 流合作日趋频繁, 战略竞争尤为激烈。除了比拼经济、军事等“硬实力” 外, 各国还纷纷着眼于调动国家的“软实力”。公共外交就是在这一背景下 被重新重视起来, 目的是扩大对主导国的友好人群, 进而提升其在国际社 会中的话语权和影响力, 以更好地实现自己的国家利益。法国一向自视为 大国, 一直积极谋求维护和拓展自身影响力。马克龙总统一向将复兴法国 视为己任, 自上台后对开展公共外交十分重视, 在既有传承基础上积极开 拓, 也因此为法国的公共外交添加了明显的“马氏色彩”。

一、法国的公共外交政策传承

公共外交在法国一般被称作“影响力外交”, 拥有悠久的历史传统, 旨 在提高法国的国际地位和在全世界范围内的影响力。早在16 世纪, 弗朗索 瓦一世就曾与奥斯曼帝国苏丹达成协议, 被允许传播法语及法国文化。17 世纪中叶, 红衣主教黎塞留也曾向外国派遣文化传播使节。启蒙运动时期, 欧洲各国宫廷纷纷设立文化顾问一职, 伏尔泰、卢梭、狄德罗都曾受聘向 外国君主和民众讲述法国思想文化和艺术。1883 年, 负责在全世界进行法 语教学推广的半官方语言培训机构———法语联盟成立。同时期, 法国在海 外已拥有超30 个社科研究机构, 由外交部提供经费和教育部共同管理, 专 业领域涉及考古、历史、语言、民族、民俗和政治、经济、社会或文化研 究, 把法国文化的触角伸向世界各地。1918 年, 法国公共教育部美术司组 建艺术行动研究处, 旨在向全世界推广法国艺术, 显示其独特魅力。1920 年, 法国众议院在报告中指出, 法国的文学、艺术、工业文明与思想等对 其他国家和民族具有强大吸引力, 不惜代价地推动法国的知识渗透是法国 对外行动最具成效的方式之一。

二战后, 法国总统戴高乐将公共外交作为其大国外交战略不可缺少的 一环。身处美苏意识形态领域竞争中的法国, 想方设法地维护和提升其在 第三世界国家中的存在和形象。戴高乐曾笃信: “我本能地感觉到上天创造 法国, 如果不是让她完成圆满的功业, 就会让她遭受惩戒性的灾难……除 非站在最前列, 否则法国就不能成为法国。”① 在这种意志的驱使下, 戴高 乐将维护国家尊严、恢复法国大国地位作为其外交政策的最高目标。他指 出, 法国若想保持独立自主, 既需要在经济、军事上自强, 同时也需要存 护法兰西民族精神文化的独特性, 提升法国的国际影响力, 抵抗外来文化 霸权的入侵。公共外交使得“伟大、光荣的法兰西” 不再仅仅停留于地图 或政坛之上, 而是烙印在普通民众心中, 成为“自由、平等、博爱” 的共 和主义精神象征。

法国公共外交的重点随着时间的推移已经从最早的传播基督教和法国 文化逐渐转向对世界民众输出法国价值观, 通过培养法国文化的信众, 利 用其对法国的情感支持来达成法国的战略目标。如今的国际环境相比冷战 时更为复杂, 各国在政治、经济、制度、文化等多领域的竞争日趋激烈。法 国外交部2021 年发布的《影响力路线图》(Feuille de Route de l’Influence) 中 就明确提到, “法国置身于一个激烈竞争的世界里, 软实力与传统实力表达 之间的界限正在消失。”② 在此背景下, 经济和军事实力相对下降的法国迫 切需要适应国际体系的变化, 重新思考公共外交的意义和目的, 采取更加 灵活、创新的外交策略来应对新时代与新挑战。

二、马克龙政府公共外交的主要举措

马克龙作为有理想抱负的法国新生代政治家, 自诩为“戴高乐主义的 继承人”, 奉行非左非右的实用主义, 对内积极改革, 对外推动欧洲一体 化, 力图重振法国的大国地位。为此, 马克龙上台后在“软实力” 领域不 断发力, 将公共外交进一步渗透到气候环境、文化教育、公共卫生、发展 援助等诸多领域。在2021 年的《影响力路线图》中, 马克龙就明确提出 “21 世纪要用新的人文主义” (nouvel humanisme) 来为法国政府的公共外交 政策背书。

首先是在气候变化领域下足功夫。法国一直自视为气候环保领域的 “领头羊”, 马克龙继承前任的政治遗产, 将落实2015 年《巴黎协定》和应 对气候变化作为彰显法国国际地位、提升大国领导力的重要切入点, 几乎 每一项与气候、环保相关的国际活动都可寻得法国的身影。法国往往不仅 是活动参与者, 还是其主办方。2017 年6 月, 甫一上任的马克龙宣布资助 全球科学家、企业家、非政府组织等同法国一道应对气候变化, 目标是 “让地球再次伟大”。这可谓“一石二鸟”, 不仅在一年内成功吸引了全世界 32 个国际科研项目在法国落地, 又借此夯实法国在国际舞台中的环保大国 形象。2017 年以来, 法国还每年会同联合国、世界银行联合组织召开“一 个星球” 峰会(One Planet Summit), 邀请各国领导人、企业家、金融机构、 基金会、非政府组织代表参加。这是法国为实现《巴黎协定》的目标给出 的更具体的承诺, 也是法国在向全世界人民宣示其应对气候变化的“良苦 用心”。法国还拒绝美国政府就《巴黎协定》重新谈判的要求, 谋求与众多 新兴国家开展气候合作, 塑造法国在气候领域“得道多助” 形象。2018 年 马克龙与印度总理莫迪及近百个民间代表团在德里召开峰会, 宣布“国际 太阳能联盟” (ISA) 成立。马克龙表示将同印度一同行动, 因为法国是 “《巴黎协定》的守护神”。2019 年法国驻华大使馆与中国合办“中法环境月” 并邀请中国公众思考如何协调经济发展和环境保护。2023 年4 月马克龙到访 广东中山大学, 与中国学生畅谈“时代紧迫感与生态转型”, 并承诺将同中 国一道实现2050 年碳中和目标。此外, 法国还在非洲和拉美地区开展绿色 外交, 通过提供资金、知识培训等方式帮助有关国家应对气候变化。 其次是在文化教育领域稳中有进。作为拥有悠久历史的国家, 文化是 法国历届政府工作的重点。马克龙的文化公共外交可归纳为以下几点: 一是明确将法语作为法国撬动世界和提升影响力的杠杆。法国的文化 教育网络(由法国文化中心和法语联盟组成) 遍及世界, 其数量在2018— 2021 年内共增加200 有余。同时, 大力开展法国海外教育发展计划, 主要 在法语国家及地区国际组织成员国扩建海外学府、推广法语教学, 目标是到 2030 年使海外学校学生人数增加一倍。另外, 法国还拥有庞大的对外视听网 络(由法国世界媒体集团、法国电视5 台构成) 共同向全世界输送各类法语 节目。凭借基数庞大的法语受众人群, 法国的海外利益能够更好地被维护。

二是借疫情管控放开之机扩大高等教育机构招生, 吸引人才流向法国。 马克龙巩固了前总理让•卡斯泰提出的“欢迎来法国” (Bienvenue en France) 人才战略: 一方面通过给予非欧盟国家的学生群体政策优待, 如简 化签证发放、差异化收费、创建海外校园等方式优化人才留学体验, 树立 法国在国际教育界的良好口碑; 另一方面通过驻外使馆教育部门宣传, 吸 引、招募各国优秀青年与专业人才赴法交流, 同时以校友联谊、合作与人 才接洽的形式, 密切与毕业归国的留法学生的联系, 认为留法学生比外国 人更了解法国, 是法国影响力的理想传递者。此外, 高等教育框架下的科 研学术合作也是法国提高政治影响力的关键。

三是巩固文化输出战略, 大力发展文化服务和相关产业。2022 年12 月 马克龙会见美国总统拜登并提出要推进“艾伯丁别墅” 项目(Villa Albertine)。 该项目由法国大使馆文化服务部门牵头, 要在美国10 个城市建立全球性的 艺术知识中心。通过利用法国和美国之间的共同观念和历史渊源, 汇集法 国当代科学家、思想家和活动家就当今社会的核心议题公开辩论, 达到塑 造法美民众共同观念的目的。“艾伯丁别墅” 表面上是为了展示所谓法美友 谊, 背后实为法美在文化领域的较量。面对日益激烈的国际竞争, 自视为 近代西方文化发源地的法国不甘在文化输出上落后, 也不愿被美国文化霸 权所压制, 期望借此项目培养在美的法国文化爱好者, 以增加法国对美国 的影响力。

再次是在公共卫生领域崭露头角。面对突如其来的新冠疫情, 法国以 “疫苗平均分配呼吁者” 身份自居, 希望以此获得疫苗短缺国家的认可, 提 升法国的国际威望。2020 年4 月, 法国发起全球合作倡议以对抗新冠大流 行, 宣称合作的目的是尽快让所有人都能接种疫苗、获取药物及检测病毒。 2021 年2 月, 马克龙提议七国集团从现有供应中调拨5%疫苗给发展中国 家, 并为世界上最贫穷国家的疫苗接种增加资金支持。同年5 月的全球健康 峰会上, 马克龙又呼吁疫苗大国应遵循“疫苗物尽其用” 原则, 避免出现 一国囤积、另一国短缺的情况。他还承诺, 法国将通过“新冠肺炎疫苗实 施计划” (COVAX) 分享至少3000 万剂疫苗。在2021 年的“影响力路线 图” 中, 马克龙称法国正在向最需要疫苗的国家提供捐赠, 目的是到2022 年中期提供超过1. 2 亿剂疫苗。此外, 法国还同塞内加尔、南非、卢旺达等 非洲国家合作, 在非洲发展独立疫苗生产能力。当然, 法国的公共卫生外 交也包含平衡大国的考虑。马克龙政府在疫苗平均分配上极尽笔墨, 主要 是由于疫情期间中俄等国在全球抗击疫情、疫苗援助上的成果让法国体会 到了危机感。为此, 法国希望对冲中俄两国的影响力, 夺回西方的舆论阵 地。然而法国尚未自主研发疫苗, 疫苗输出需要依靠英美两国。马克龙便以 援助发展中国家为由, 迫使英美碍于道义上的压力而加入法国的疫苗联盟。 最后是在发展援助领域力求创新。马克龙在2017 年11 月28 日向非洲 青年发表的“瓦加杜古讲话” 中表示, 非洲永远是法国外交政策的重点, 从他的五年任期开始将为法非关系翻开新篇章。

其一, 强调更透明的发展援助政策和非洲自我发展能力建设。法国公 共外交积极调动非洲民众和各行为体的积极性和主动性, 通过提升非洲内 生发展动力来实现反恐和发展事务。在反恐军事领域, 马克龙上台以后, 法军不再全程参与萨赫勒地区反恐行动, 而是逐步减少直接介入, 转为向 萨赫勒五国集团联合部队提供支持和技能培训。在减贫就业领域, 2017— 2021 年间, 在法国开发署(Agence française de développement) 私营子公司 Proparco 的支持下, TLcom Capital 风投公司已投资助力数十个新兴非洲中小 企业的发展, 以期创造就业机会、促进经济增长。

其二, 更强调面向非洲青年人。这是由青年人口占据非洲总人口极大 比重所决定的。法国时任外长勒德里昂2020 年宣布出资成立发展创新基金, 目的是提供国际领域专业知识, 引导非洲青年做出贡献。法国政府还积极 支持当地青年的“双创” 活动, 呼吁社会组织为青年提供更多便利, 为青 年创造更多发展机会。这种做法极大提升了法国在非洲青年人群中的号召 力。据法国开发署数据测算, 2018 年法国在非洲共计投入56 亿欧元, 相当 于法国海外援助总额的50%, 覆盖44 个非洲国家。①

三、马克龙政府公共外交政策的效果

马克龙政府的公共外交政策是国际政治与法国外交不断交汇的结果, 能够充分发挥法国文化与观念的优势, 最大程度提高法国的国际地位、威 望和全球影响力。但是, 由于自身实力不足、国际和国内政治的限制等因 素, 马克龙在公共外交政策的推进上也受到相当大的限制。

马克龙政府的公共外交政策上很大程度继承了戴高乐主义精髓, 充分 展示了法国的“大国雄心”, 在通过语言外交、文化外交、教育外交抵制文 化霸权入侵, 弘扬法兰西民族精神价值, 提高对法国文化的自豪感, 力求 塑造法国在全世界的良好国际形象等方面发挥一定积极的作用。同时, 马 克龙的公共外交政策中还带有鲜明的“平衡主义” 倾向, 即让法国作为 “第三种力量” 游走于大国之间, 推动大国力量的再平衡, 以此提升法国的 国际影响力。例如, 法国以气候环保领军人物的身份抢占发展合作机遇、 以“疫苗分配外交” 对冲中俄影响力等等, 都是出于平衡主义的战略考虑。 此外, 马克龙的公共外交政策也有利于法国维护自己的外交基本盘———非 洲。与以往的法国对非政策相比, 马克龙对非发展援助外交更加重视被援 助主体的主动性、更贴近非洲国家实际情况, 既有利于推动法非关系良性 发展, 又能够提高法国的国际声望, 巩固法国在非洲的传统势力范围。

国力衰落是马克龙公共外交政策推进的首要阻碍。“硬实力” 缺口很难 用“软实力” 优势来完全填补。经济上, 法国面临高通胀、高赤字、低增 长的经济结构性矛盾。法国GDP 增速逐年下降, 产业空心化严重, 失业率 有升高之势, 国际竞争力匮乏。加之新冠疫情和俄乌危机的双重影响, 国 内经济雪上加霜。法国曾积极拓宽的海外市场日趋萎缩, 未来推进公共外 交缺乏必要的国库资金支持。

国内政治分化制约马克龙公共外交政策的施展。在2022 年法国大选中, 传统的“左右分野” 格局已彻底被中间派—极右—极左的“三驾马车” 格 局所取代, 法国政治处于剧烈震荡和重新组合中, 政治光谱日益呈现碎裂 化。代表中间派的马克龙虽然在2022 年总统大选中再次取得胜利, 但在立 法选举中却未能取得绝对多数, 极右翼的国民联盟和极左翼的不屈法国成 为仅次于总统多数派的议会第二、第三大势力。极右翼领袖玛丽娜•勒庞 在法国对非事务和非裔移民问题上态度极为冷漠, 甚至非常排斥, 为此常 常在议会中和马克龙政府唱反调。2022 年, 国民联盟的一名议员在国民议 会探讨移民法案时大喊让不屈法国的一名非裔议员滚出去。① 勒庞不仅未就 此事向非裔议员道歉, 反而替其议员辩解称该议员的本意是让偷渡法国的 移民滚出去。不管如何解释, 这种排外的反移民情绪显然有损移民对法国 的好感。在2024 年6 月初的欧洲议会选举中, 法国执政党复兴党在本国欧 洲选举投票中惨败于勒庞和巴尔代拉领导的国民联盟。迫于国内民众“反 马克龙” 的情绪及支持国民联盟执政的民调日益走高, 马克龙在选举结果 公布后突然宣布解散国民议会, 于6 月底和7 月初重新选举, 希望以此重演 2017 与2022 年总统大选“民主对决民粹” 的场景, 为总统多数派搏得竞争 机会。然而, 国民议会遭到解散、选举民调并不乐观、内政遭到多方掣肘 使得马克龙的公共外交政策缺乏有力支持、难以有效落实。法国政治未来 的不确定性将给法国政府的公共外交政策连贯性和稳定性造成不利影响。

国际环境也影响了马克龙公共外交政策的效果。法国前总统密特朗曾 表示, 如果失去非洲, 法国将无法在21 世纪书写其历史。另一位前总统希 拉克则称, 如果不能保持对非洲的影响, 法国将沦为“第三世界” 国家。 现如今面对大国间的激烈竞争, 法国在国际舞台中正在日趋边缘化, 作为 公共外交重要场域的法非关系面临大国竞争挤压。自20 世纪90 年代非洲开 启结构调整计划后, 西方普遍削减或限制对非发展援助, 法国与几个西非 国家的技术合作也从那时开始停滞。与此同时, 海湾国家、中国、俄罗斯、 土耳其等新兴国家都争相填补法国的真空, 积极同非洲国家进行合作。法 国对于非洲而言不再是不可替代的选择, 地位正在下滑。同时, 法国在非 洲的存在和大国形象遭到越来越多的质疑。长期以来, 法国在处理对非关 系时一直抱着殖民者心态, 经常干涉非洲国家内政, 即使马克龙上台后宣 称过去的法非特殊关系已经“翻篇”, 非洲国家及民众也很难在短期内相信 法国的诚意。此外, 法国在萨赫勒地区的反恐行动不仅未能根除恐怖主义, 反而“越反越恐”, 也引发了相关非洲国家对法国军事存在的猜疑和忌惮。 近两年来, 非洲的反法情绪处于增长态势, 多个西非、北非国家的街头出 现反法抗议活动。不仅如此, 马里、中非和布基纳法索在2022 年里先后驱 逐法国在当地的驻军, 甚至宣称要废除西非法郎并实施“去法国化”。面对 强烈的反法声浪, 2023 年3 月马克龙出访非洲, 期望能够挽回法国的声誉, 重拾法国在非洲的影响力, 表示法国要在非洲展示“谦逊”, 但最终却与刚 果(金) 总统齐塞克迪就卢旺达屠杀及余波发生争吵, 不仅将法国的责任撇 清, 还声称这是刚果的无能和失败。① 这既无益于缓和处于矛盾阶段的法非 关系, 也有悖于法国企图在非洲展示的谦逊形象。2024 年5 月30 日, 塞内 加尔总统法耶访问马里和布基纳法索两国。塞内加尔是法国在非洲的最重 要盟友之一, 法耶总统就任后却先后访问马里、布基纳法索和几内亚三个 受到法国和西方制裁、谴责的政变国家。法媒随即表达对塞对外政策走向 的担忧, 法国在非洲的地位和形象已面临“多米诺骨牌” 颓势。

总而言之, 马克龙上台以来确实在公共外交领域有所进展, 能够根据 国际环境做出适应性和动态性调整, 将理想与现实相结合, 在沿续“让法 国再次伟大” 战略思维的同时, 又根据法国实力相对下降、国际环境出现 的客观变化, 在具体举措上力求有所革新。但碍于当前的内外条件所限, 马克龙在公共外交方面取得的实际效果仍有局限, 未来公共外交方面总体 上恐将面临“战略收缩”。

巴西国家身份及卢拉政府的元首外交特色

赵懿先

【内容摘要】元首外交是巴西外交政策的重要催化剂和推动力。卢拉作 为三次当选的巴西左翼总统, 其外交政策基于捍卫多极世界秩序、塑 造其国家发展方面的政治自主权, 并基于国家和民族自尊观念实现 “大国梦” 的身份认同。在其目前的执政期, 虽然会遭遇来自国内国际 的挑战, 但巴西作为擅长运用国际规则、发挥软实力以扩大其外交影 响力的重要枢纽国家, 在中美战略竞争的背景下将进一步发挥其关键 节点作用。 【关键词】巴西　卢拉政府　元首外交　国家身份 【作者简介】赵懿先: 华东政法大学海外利益保护研究中心主任、金砖 国家法律研究院巴西及葡语国家项目主任、副研究员; 主要研究方向: 海外利益安全、区域国别法律(巴西及葡语国家)、国际关系与涉外法 治等(邮箱: 2650@ ecupl. edu. cn)。

一、巴西的国家身份认同与外交理念

2022 年10 月, 卢拉(葡萄牙语: Luiz Inácio Lula da Silva) 以50. 9%的 选票险胜博索纳罗, 第三次当选巴西总统。卢拉是巴西历史上第一位工人 出身的左翼总统, 执政和外交理念具有鲜明特色。随着卢拉政府的回归, 巴西传统的外交理念得以延续和发展。

从历史上来看, 巴西的外交传统秉持着务实、多边主义、普遍友好以 及和平解决国际争端承诺等理念; 从巴西对本国及国际角色的认知来看, 其历来渴望更加积极地参与国际关系, 获得更高的国际地位。 为了谋求成为拥有影响和重构世界秩序能力的强国, 一方面, 巴西擅 长运用国际规则、借用国际组织平台等软实力维护本国利益, 传播其全球 治理理念。例如, 巴西是除联合国安理会常任理事国之外, 驻安理会最长 时间的国家; 运用世界贸易组织(WTO) 规则实施反制、进行争端解决最 积极的国家之一; 2008 年金融危机时借助其二十国集团(G20) 成员国身 份, 推进国际货币基金组织(IMF) 的改革等。这种扩大影响力的外交政 策, 也体现在巴西与非洲国家的合作, 如通过非洲葡语国家、葡语国家共同 体的渠道巩固巴西与全球南方国家的牢固关系。通过对国际机构民主化的要 求, 在国际政治上更多地参与决策过程是巴西谋求强国身份的一条外交主线。 另一方面, 根植于巴西谋求国家独立的历史和综合国力的实际情况, 巴西的外交政策往往具有强烈的发展主义成分, 以及对国家、民族独立性 的较高要求。经济和国家发展一直被巴西外交精英视为主要的对外优先事 项; 外部军事或安全威胁并非主要隐患。例如, 巴西迄今为止拒绝双边投 资协议(Bilateral Investment Treaty, BIT), 认为类似西方模式过度强化了外 国投资者的利益, 损害了本国投资者的平等机会及政府监管空间; 2015 年, 由于巴西海外投资增加, 巴西政府与私人实体协商, 拟定了极具巴西特色的 《合作与便利投资协议》(CFIA) 国家投资争端解决机制; 2023 年卢拉上台 后取消了博索纳罗政府颁布的对美、日、加、澳四国单方面免签的政策, 以强调国家对等和公平一致对待所有国家旅客的精神。

总体而言, 巴西所谋求的国家身份、民族特性以及地缘位置特别适合 成为当今分裂动荡世界下的枢纽国或者关系网络中关键节点国的角色, 极 有可能拥有巨大的关系性权力。① 也有学者论述了巴西将自身构建为世界中 介与桥梁的独特优势: (1) 影响南北之间的政治和思想交流, 既有迫切的 发展需求又是成功的“西化的民主国家”; (2) 对每个方向征收“通行 费”; (3) 对国际体系不可或缺, 被国际社会视为传统大国(处于“美国后 花园” 的拉美地区) 和新兴大国(作为重要的无核地位的“金砖国家”)之 间的纽带。②

在巴西的外交实践中, 特别是卢拉执政的前两个任期充分地展现了这 种桥梁枢纽思维, 成功地使巴西在全球事务中发挥了不可替代的作用, 获 得了多项成果。例如, 巴西在世界贸易组织(WTO) 中领导了G20 发展中 国家联盟, 有效地促成了与美国和欧盟就贸易政策及补贴的讨论。巴西提 议通过平衡西方干预主义趋势和发展中国家对这些趋势的保留来改革保护 责任 (R2P) 等。

二、卢拉政府对传统外交理念的继承及其元首外交特点

为了成为影响世界秩序的大国角色, 巴西的外交政策一直以来延续了 促进经济发展并维护和增强国家主权的工具传统。以外交政策维护国家利 益的方式很多, 每一届巴西政府选择侧重的途径不一。这既由当时所处的 国内外环境决定, 又展现了元首的理念特色。

1988 年的巴西《联邦宪法》赋予了总统作为外交政策执行者的地位, 总统在制定政治议程和提供战略方向上发挥着关键作用。回顾巴西的总统 外交, 普遍认为从巴西前总统卡多佐开始, 元首成为了巴西外交政策的重 要催化剂和推动力。作为巴西外交政策中的重要一环, 总统的参与和其权 威是巴西外交政策发生实质性战略变化的重要因素。有学者发现, 特别是 在卢拉前两个任期, 其政治领导对外交政策的影响明显加深和扩大。① 卢拉的第三个任期又重启了总统直接参与外交创新, 通过推进外交政 策的制定、实施, 包括但不限于外交部门高级官员的人事任免等方式, 试 图强力启动外交公共政策和政治进程。其外交政策特点如下:

首先, 卢拉政府一直以来将提高巴西的声望水平作为推动巴西国际地 位上升的重要途径和衡量标准。一个国家拥有其他国家认可的高声望水平, 并不直接等于其国际地位高。例如, 美国有诸多霸权行径引发了国际社会 普遍的不认可, 但在短期内并没有导致该国的国际地位明显丧失。一国的 国际地位提升因素有很多, 如综合国力的提升、军事力量的增长等。而卢 拉政府非常重视通过提高巴西的声望水平来促进巴西国际地位的提升, 甚 至在特定情况下甚至会暂时牺牲物质利益而专注于获得发展中国家领导者 的认可。例如, 巴西在WTO 坎昆峰会上领导组织了20 多个第三世界的国家 对欧美农业补贴政策进行反抗, 抵制美国与欧盟的一揽子计划, 使WTO 多 哈回合的谈判陷入僵局。再如, 其任期中提前向IMF 还清贷款, 强调巴西 经济稳健(虽然被经济学家评论为毫无经济上的必要性, 不如用此款项改 善国内民生)。以及巴西积极参与联合国维和行动, 在与其没有密切利益联 系的情况下参与海地维和行动, 并创设了为国际社会赞许的“巴西模式”。

其次, 卢拉政府的外交在确保自主战略的前提下, 呈现出鲜明的多极 化特点, 这体现在卢拉政府十分重视与南方国家接近并关注与发展中国家 建立更为持久的关系。例如, 在“金砖国家” 中成为重要代言人; 促进南 美经济一体化, 并建立南美洲国家联盟及南美国防委员会等。同时, 在前 两个任期, 正视美国的繁荣强大及其影响力, 一直避免与美国发生冲突; 并选择深化与发展中大国及欧盟的关系, 以减少关系上的权力不对称, 通 过与中国、法国、俄罗斯等重点国家的经济合作伙伴关系等, 借由多元化 的外交政策增强巴西的议价能力。这些实践都证实了卢拉一直以来将巴西 定位为重要大国, 以提升巴西国际形象、积极登上国际舞台, 向着更有利 于巴西利益的方向塑造全球秩序的一贯理念。

最后, 卢拉政府的外交特点是稳健、务实、手段灵活并富有策略的。 以两个任期中处理与IMF 的关系为例: 执政初期卢拉寻求尊重与国际组织签 订的协议, 避免对抗, 重建对巴西经济的国际信任。在这一阶段, 卢拉政府 在对内宣传上强调巴西不服从西方主导的IMF 的管理和由此带来的长期依赖。 向国内民众强调“巴西获得了财政独立”, “从协议中解脱, 掌握了自己的经 济命运” 等。对外宣传则显得柔和, 强调不脱离与国际贷款人的关系, 与 IMF 没有产生任何冲突或破裂, 而是诚信和民主两种有效工具达成的共赢。 经过几年时间, 当巴西获得了国际信任并积累了财政储备后, 在2007 年后, 则利用国际金融危机的爆发这一独特的时刻, 对IMF 的经济政策、 在经济危机中的低效率展开了严厉批评。批评的结果是, 通过与金砖国家 联手施压, 将危机转化为将巴西在国际金融体系中战略利益最大化的机遇。 巴西不仅获得了贷款人地位、拥有了否决权, 还增加了配额。事实上, 卢 拉政府敏锐地捕捉到这一机遇, 将原本不属于其外交优先事项的IMF 议题, 通过一系列的外交政策, 确保其深度参与国际机构治理改革, 并作为本届 政府重要的外交政绩。 总体而言, 卢拉的外交政策基于捍卫多极世界秩序和巴西在塑造其国 家发展方面的政治自主权, 并基于国家和民族自尊观念实现“大国梦”。

三、新形势下卢拉政府外交的挑战及中国应对

与前两个任期(2003—2010 年) 时巴西所处的国际形势和自身的经济 状况不同, 卢拉的第三个任期面临新情况和新挑战。对内而言, 由于卢拉 与博索纳罗的票差距不大, 因此要面临严峻的经济、政治和文化的挑战, 其政策的出台首先要考量满足、提升本届政府执政的正当性、合法性; 对 外而言, 在世界逐步呈现分裂动荡的态势下, 如何处理与美国、中国和国 际秩序中其他重要参与者的关系也愈加重要。

施政的内部困扰在于巴西的外交政策依然受限于其国内经济和政治危 机的影响。在经济状况大幅改善的时候, 总统才有更多的空间、更大的自 由裁量权施展其外交理念。

从国内政治来看, 博索纳罗以49%的微弱差距败选, 但其所代表的激 进的民粹主义右翼势力仍然表现强大, 特别是在国会、地方政府, 甚至是 不同意识形态派别的司法机构中均有所体现。有媒体认为, 博索纳罗支持 者在2023 年初冲击首都巴西利亚的国会、联邦最高法院、总统府等行为表 明, 劳工党已经失去了街头动员的力量, 也无法有效地动员左翼基本盘在 政府面临合法性等最大风险时予以强有力的支持。还有评论认为, 巴西右 翼民粹主义的潜伏会伴随着卢拉任期, 并在特朗普可能赢得 2024 年美国总 统大选后为博索纳罗等提供新动力的威胁阴影下。

从区域政治环境来看, 拉丁美洲左右摇摆的政治周期, 是包括卢拉政 府在内的拉美各国左翼政府都将面对的复杂威胁。特别是考虑到巴西左右 翼对抗撕裂的状态并非独特个例, 例如, 智利和哥伦比亚的选举中也体现 了极小比例赢得选举的情形(44%对56%; 47%对53%)。在未来几年内拉 美左翼和右翼之间的钟摆会继续摆动。

显然这是卢拉在前两个任期没有遇到的挑战, 而这些考量势必会影响 卢拉政府执政的有效性和政策力度。同时, 也体现了卢拉政府在任期内推 行并成功达成政策目标的紧迫性。

从对外贸易和吸引外资的政策来看, 由于民族主义抬头, 在贸易政策 上, 卢拉政府表明对“永远承担出口商品和原材料角色的贸易协定不感兴 趣”, 试图减少对商品出口依赖的贸易结构, 以奉行吸引外国投资者在高附 加值部门创造就业机会。在投资立法环境上, 巴西将继续贯彻以本国利益 为核心的、积极回应国内民意诉求的、“鼓励投资但不侧重保护投资者” 等 经济政策。不排除卢拉政府采用模糊的门槛和关键基础设施的宽泛定义, 为以保障国家安全以外的理由加强对外国投资的监管。①

从元首外交的偏好来看, 由于国内经济政策与各利益集团千丝万缕的 联系, 卢拉政府能施展的空间有限; 卢拉政府主动并且将其主要精力放在 外交上。他在演讲中多次强调“世界想念巴西, 想念那个与最富有和最强 大的国家平等对话的主权国巴西”。

卢拉将其自身定义为大国领袖, 仍以提升巴西国际形象为重要目标。 卢拉频繁亮相于各种国际场合, 并善于利用国际组织或平台为巴西发声, 特别是充分运用金砖国家作为其外交政策战略的重要一环, 增强本国的议 价能力。

在议题选择上, 卢拉政府推动气候外交、积极推动区域合作、南南合 作, 通过这些活动达到提升巴西国际地位的目的, 并谋求在这些领域起到 领导性作用。一方面希望获得欧美和中国的支持, 另一方面不再局限于 “规则接受者” 的国际角色地位。

卢拉政府也会更加强调民主、人权、自由等“传统西方价值观”。2023 年1 月初的博索纳罗狂热支持者冲击首都的影响仍在, 卢拉政府比以往更需 要展现巴西在政治体制与民主国家一致、维护共同价值观等志同道合、利 益相似的部分, 为政权的稳定性背书。

从如何处理区域关系来看, 结合卢拉第三次当选以来的外交活动可以 看出, 本届政府沿袭了之前执政的外交思路, 同时将更加能动进取地贯彻 巴西的系统性影响力。巴西在关系网络中的节点作用: 既包括巴西善用的 多边主义、建立联盟、巩固伙伴关系等外交战略; 也包括在分裂动荡的世 界中进一步加强地缘政治影响力, 在南美等区域施加更大的影响。

卢拉被外界普遍认为是有能力推动区域集团达成务实协议的领导人。 区域一体化是卢拉政府外交的重点之一, 拉丁美洲和加勒比国家共同体 (CELAC) 和南美洲国家联盟将是区域一体化的主要机制。例如, 卢拉在南 美洲国家联盟上呼吁建立区域性货币, 寻求拉美国家在经贸及商业领域的 新自主权; 他也曾呼吁建立金砖国家的共同货币, 以减少对美元的依赖。 卢拉及其任命的新开发银行行长前巴西总统迪尔玛•罗塞夫均推动金砖国 家会议扩大组织规模、新开发银行进一步扩大成员范围。而巴西在区域一 体化中领导作用越强大, 与邻国合作越顺畅、重振南美洲的政策效果越好, 则越能增加其国际话语权并提高其全球治理的议价能力。

总体而言, 巴西一直以来既强调民族主义、充分展现拉美民族主义特 色, 甚至是呼应民粹主义的内在压力, 同时又在国际社会上努力保持着 “每个人的朋友” 的声誉。

结语

巴西自独立以来, 一方面实施自主战略, 善于勇于借助各种国际规则 为本国争取利益; 另一方面维持与美国、欧盟、新兴市场国家等多国友好 关系, 从意识形态、经济利益、南南合作等各个角度施展其外交政策。卢 拉再次执政, 巴西有较大的可能充分增加其议价和谈判能力, 扩大其枢纽 国的作用, 谋求平等的伙伴地位。巴西既不成为美国的后院, 也不过度依 赖中国的投资和贸易, 不轻易在中美争端中选边站或者明确表态, 而是充 分地运用其角色, 获得更多的自主权, 并扩大本国的影响力。

在卢拉政府执政的前两个任期, 正是金砖国家为首的新兴市场国家力 量兴起、以美国为基础的霸权向多极秩序转变的时期。卢拉通过运用其经 典的软实力策略扩大巴西外交影响力, 成功地提升了国家形象并增加了外 交灵活性。卢拉政府已证实了这一路径的有效性。在全球治理碎片化、世 界权力转移、世界政治经济格局均发生结构性转变的当下, 对巴西外交既 是机遇又是挑战。

印度莫迪政府的侨民政策及其公共外交

隋雪濛

**【内容摘要】印度境外的侨规模居世界第一位, 也是获得海外侨民汇款 最多的国家。侨民是印度政府对外政策的重要“ 战略资产”。自2014 年上台以来, 莫迪政府就推出积极打造共同体的侨民政策, 通过多行 为体参与的方式提升侨民政策的系统化、数字化、可持续化和危机应 对能力。印度政府还利用莫迪个人的海外吸引力和影响力, 通过莫迪 亲自参与在全球举办侨民活动等途径开展元首侨民外交。莫迪政府积 极的侨民政策凸显其对外战略, 包括将侨民的政治影响力转变为政治 塑造力, 将汇款转变为投资, 将国家之间的关系转变为全球网络等。 但莫迪政府的印度教民族主义倾向、印度侨民的多样性、印度劳工的 优势下滑等因素也限制了其政策效果。2024 年印度大选后, 莫迪领导 的印人党在盟友的支持下组建了联合政府, 未来其侨民政策既有延续, 也有变化。 【关键词】莫迪政府　印度侨民政策　公共外交 【作者简介】隋雪濛, 北京大学国际关系学院博士研究生。研究方向: 南 亚区域国别问题、印度外交、中印关系(邮箱: xuemengsui@stu.pku.edu.cn)。 **

根据《2022 年世界移民报告》发布的最新数据, 2020 年生活在境外的 印度移民有近1800 万人, 是最大的移民输出国。① 印度政府将其侨民分成 三类: 一是非居民印度人(Non-Resident Indian, NRI), 即出于某些目的无 限期在国外逗留的印度公民, 多数在海湾地区。二是印度裔人(Person of Indian Origin, PIO, 也称“Overseas Indian”), 即已成为定居国公民的海外 印度人。三是印度裔无国籍人(Stateless Person of Indian Origin, SPIO), 即 无文件证实其血统的印度人, 多数在缅甸和斯里兰卡。截至2024 年5 月21 日, 印度外交部官网统计数据显示, 包括在国外逗留的印度公民在内, 当 前全球共有超过3500 万印度侨民, 其中印度侨民人数超过百万的东道国主 要包括美国、英国等西方国家, 中东国家以及东南亚和南亚国家。印度侨 民的庞大数量是数百年来在各种原因驱动下的移民浪潮导致的, 包括独立 前的奴隶制、殖民统治时期的契约劳工, 以及独立后高技能专业人士、非 熟练和半熟练技术工人、出国留学的移民, 由此在世界各地形成了众多的 印度裔社区。

自2014 年上台以来, 莫迪领导的印人党政府对前几任政府的侨民政策 成果进行重新包装, 通过多行为体参与方式促进侨民政策的系统化、数字 化、可持续化和危机应对能力。印度政府还利用莫迪的个人魅力和影响力, 展开了元首侨民外交, 提升侨民对母国的归属感、自豪感和贡献意愿, 积 极地打造印度裔共同体。本文回顾印度侨民政策的演变历史, 着重介绍莫 迪政府侨民政策的新特点和新趋势, 探讨莫迪政府推进侨民政策的动因和 局限性。

一、印度政府的侨民政策演变

印度侨民普遍被认为是世界上最有活力的群体, 但其与母国的联系、 对母国的贡献却明显受到印度政府侨民政策的影响。独立初期, 印度总理尼 赫鲁采取不干涉的侨民政策, 主张侨民积极融入东道国, 强调侨民与母国的 文化而非政治联系。随着印度经济自由化改革和对外政策调整, 印度政府逐 渐认识到侨民对国内发展和对外战略的重要意义, 逐步调整了侨民政策。

1947—1991 年不干涉阶段。独立后最初几年, 不结盟为印度外交政策 的核心, 政府担心与侨民的密切联系可能会冒犯东道国, 鼓励他们认同东 道国, 并主张东道国负担侨民的安全和福利。时任总理尼赫鲁于1947 年废 除海外印度事务部, 表示印度对侨民的兴趣是文化和人道主义而非政治的, “侨民不能指望印度帮助他们捍卫自身权利”。1975 年, 美国和英国的印度 侨民对宣布紧急状态的强烈反应, 使印度政府制定了一项参与发达国家侨民 社区的政策, 国大党和印度人民同盟(Bharatiya Jana Sangh, 印人党的前身) 都努力动员海外印度社区。20 世纪80 年代, 拉吉夫•甘地(Rajiv Gandhi) 开始意识到印度侨民的重要性, 呼吁海外侨民一起参与到国家建设中。

1991—2004 年建立联系阶段。印人党前总理阿塔尔•比哈里•瓦杰帕 伊(Atal Bihari Vajpayee) 更重视海外印度人对国家发展的作用, 积极调整 政府的侨民政策。2003 年, 时任外交部长亚舒旺特•辛哈(Yashwant Sinha) 称, “印度裔是提升东道国影响力和执行印度政府政策的非常重要的 支持力量”, 这表明印度政府对侨民的立场发生了明显改变。瓦杰帕伊政府 将侨民政策向系统化和多样化方向发展, 于2000 年9 月成立了关于印度侨 民的高级别委员会, 旨在对印度侨民进行全面研究, 提供新的政策框架, 在印度与侨民之间建立更牢固的联系。2001 年12 月, 该委员会提交了一份 报告, 阐述印度侨民的数量和多样性, 证明印度与海外侨民的福利有深厚 而持久的联系, 主张通过彻底全面的结构、行政和经济改革, 以消除利用 侨民资源的障碍。① 瓦杰帕伊政府于2004 年5 月成立了非定居印度人事务 部, 同年9 月改名为海外印度人事务部, 旨在为海外印度人事务提供信息、 关系和便利。本届政府还先后推行了多项重要的侨民政策: 1999 年推出印 度裔卡(Person of Indian Origin, PIO); 2003 年设立制定“海外印度人日” (Pravasi Bharatiya Divas) 和“海外印度人奖” (Pravasi Bharatiya Samman Award); 非定居印度人投票权; 制订为有需要的移民工人提供强制性保险 “PBBY 福利计划” 等。

2004—2014 年加强互动阶段。国大党的曼莫汉•辛格(Manmohan Singh) 于2004 年接任总理职位后, 延续瓦杰帕伊时期对侨民的重视, 继续 推行积极的侨民政策, 主要取得以下成果: 第一, 为回应北美等发达国家 侨民对“双重公民身份” 的持续要求, 于2005 年8 月修订1955 年制定 《公民身份法》, 并于2006 年在海得拉巴举行的“海外印度人日” 活动期间 启动。该计划规定了一定时间内的公民或侨民可以注册为“印度海外公民” (OCI), 享受印度公民的部分便利政策。第二, 2008 年推出“追踪根源” 计划(Tracing the Roots), 旨在帮助印度裔人(PIO) 在印度寻根问祖。第 三, 与各国签署保护海外印度劳工的双边协定。印度与阿联酋、科威特、 卡塔尔、阿曼、巴林、约旦、马来西亚签署人力资源谅解备忘录(MoUs on Manpower), 与比利时、法国、德国、瑞士、卢森堡、荷兰、丹麦、奥地 利、葡萄牙、匈牙利、捷克、挪威、芬兰、加拿大、韩国、日本和瑞典签 署双边社会保障协议(SSA), 还在海外印度使团设立印度社区福利基金, 为遇险印度劳工提供现场救济和援助。① 第四, 于2014 年1 月推出“了解印 度” 计划, 通过演讲、参访机构和企业、地方和名迹等方式提升青年侨民 (21—35 岁) 对印度的了解。该计划还有针对特定地方邦的分支计划, 例 如, 果阿邦为18—30 岁青年侨民组织的“了解果阿” 计划。

上台以来, 更加重视侨民对印度经济社会发展和国际影响力的价值。印人 党选举宣言明确表示, 将采取积极主动的外交战略与印度裔人合作, 打造 “印度品牌” (Brand India)。印人党总书记拉姆•马达夫 (Ram Madhav) 表 示, 印度侨民“既是所在国家的忠诚公民, 也可以成为印度的代言人”。莫 迪也在推特上将侨民称作印度的“常任大使”。与前几届政府相比, 莫迪政 府的侨民政策有更多突破性发展。在理念上, 莫迪以“文明国家” 概念打 破和拓宽印度人的身份认知边界, 将海外印度人纳入到共同体中。他认为 海外印度人是尚未开发的优势和人才库, 需要促进融合而非排挤。在行动 上, 莫迪政府积极推进侨民政策的系统化、数字化、可持续化和应急能力, 在扩展范围、增进深度的同时提升侨民政策效果。此届政府侨民政策的最 大亮点是充分运用莫迪本人的魅力和影响, 在侨民中打造有亲和力、号召 力的印度领导人形象, 以提升侨民对母国的归属感、自豪感和贡献意愿, 推进海外印度人融入印度裔共同体。

二、莫迪政府打造共同体的侨民政策举措

莫迪政府在既有侨民政策的基础之上进行完善和扩展, 表现为如下 趋势。①

侨民政策的系统化。一是提出侨民政策的指导方针。外交部制定以关 怀、联系、庆祝和贡献(Care, Connect, Celebrate, Contribute) 为重点的 “4C” 侨民政策框架, 通过涉及当代问题的专题活动与会议、福利计划及方 案, 与海外侨民建立联系。二是整合部分侨务部门和计划。2015 年, 莫迪 政府将海外印度人事务部(MOIA) 与外交部合并, 旨在为处理印度侨民问 题提供更加全面的方法。同时还将“印度裔人卡” (PIO Card Scheme) 与 “印度海外公民身份” (OCI) 计划合并, 并简化ICO 的申请流程。三是提 出更全面的侨务法案。例如, 莫迪政府的《2023 年移民法案》(Emigration Bill 2023) 旨在建立联邦政府与邦政府、联邦直辖区和其他利益攸关方相互 协调合作的全面移民框架。

侨民政策的数字化。一是莫迪和政府部门领导人积极在社交媒体上向 侨民表态, 强调其对国家建设的意义, 呼吁侨民与母国加强联系。二是为 侨民办理业务、了解印度、申请交流项目提供线上渠道。政府设立一系列 方便在线上处理侨民业务的网站, 包括用于领事诉讼的Madad 平台, 用于 处理招聘和雇佣海外工人事项的e-Migrate, 用于国内非印度裔移民领事诉讼 的CPGRAMS 等。莫迪政府还于2018 年10 月为寻求护照服务的侨民推出新 门户网站, 可以方便他们处理护照业务, 目前已有近200 个海外印度使团纳 入到该护照服务方案中。三是为侨民提供互动平台, 推进塑造全球印度侨 民网络。例如, 外交部与教育部合作打造全球印度学生门户网站(GISP), 为海外印度裔学生提供选课建议、解决困难等。

侨民政策的可持续化。一是莫迪政府在提高侨民福利、保障其安全的 同时, 更加重视对其就业技能的培养, 以提升其自主能力。2016 年7 月2 日, 印度外交部与技能发展和创业部(MSDE) 签署并实施“技能发展计 划” 谅解备忘录, 计划由印度国际技能中心向准备移民人员提供出发前定 向短期培训(PDOT), 旨在提升其对移民流程、福利措施、东道国语言、 文化、注意事项等的了解。从2018 年1 月至2023 年5 月, 共有12. 9 万人 接受了培训。二是莫迪政府更加重视侨民政策的效果和质量, 通过定期调 查和项目追踪了解侨民政策的成果。例如, 通过印度各机场和检查站对所 有出国就业的移民实施强制在线登记。此外还通过派出工作小组、调研团 方式考察既有侨民政策的效果和改进方向。外交部于2022 年成立工作小组, 分析为印度侨民提供福利的各种计划、方案和倡议的效果与挑战。印度移 民中心还对日本、韩国等国的新兴部门进行劳动力市场评估, 确定印度劳 工在相关部门的就业机会。2017 年8 月, 修订后的PBBY 计划(Pravasi Bharatiya Bima Yojana) 开始运行, 旨在确保快速解决海外劳工索赔难题。 此外, 外交部还通过建立数字化网站、设立24 小时求助热线、通过社交媒 体开展外联计划、由海外印度使团或办事处举办开放日、进行领事对话、 与外国政府合作开设收容所等方式解决印度侨民在海外遇到的问题。

侨民政策的危机应对能力。在新冠疫情暴发和俄乌冲突发生后, 莫迪 政府的部分侨民政策受阻, “了解印度”、赞助45—65 岁非居民印度人回国 朝圣的PTDY 计划(Pravasi Teerth Darshan Yojana) 短暂停摆, 外交部已在 2022 年之后尝试恢复。此外, 为了帮助受疫情和冲突影响的印度侨民, 莫 迪政府在2020-2021 财年启动新的“国家资本支出特别援助” (SASCE) 计 划, 财政部宣布一揽子财政计划, 以确保归国侨民的福利。根据《2022 年 世界移民报告》, 莫迪政府从2020 年5 月推出“致敬印度” (Vande Bharat) 任务, 帮助来自 137 个国家的 50 多万因疫情等原因滞留的移民返回家园, 截至 2020 年底有300 多万印度移民返回。

侨民政策的多行为体参与。一是与多国建立侨务合作机制。政府于 2021 年1 月与日本签署特定技术工人协议(ASSW)、与葡萄牙缔结类似的 劳工流动协定(LMA)。政府还正在与德国、毛里求斯、葡萄牙、比利时、 荷兰、卢森堡、澳大利亚、俄罗斯等国签署关于移民和流动的谅解备忘录 (MUMM)。二是提升地方邦、不同政府部门、研究机构在侨民政策中的作 用。外交部于2017 年启动以“Videsh Sampark” 为题的国家外联计划, 以 促进外交部与邦政府的深入对话与合作, 协调解决非居民印度人福利和保 护问题。目前特伦甘纳邦、马哈拉施特拉邦、喀拉拉邦、古吉拉特邦、中 央邦和卡纳塔克邦已经加入了该计划。外交部还在不同地区开设58 个 新的出发前定向培训(PDOT) 机构, 由地方邦有关机构管理。政府还 制订与其他部门和研究所合作的计划, 包括: 海外印度人学术与科技平台 (PRABHASS)、全球学术网络倡议(GIAN)、访问高级联合研究教师计划 (VAJRA)、归国技术工人数据库(SWADES) 等计划, 促进部门专业知识 的发展。

三、莫迪的元首侨民外交

莫迪政府侨民政策的最大亮点, 是充分运用个人魅力和影响力, 将他 打造成具有亲和力的“摇滚明星式” 领导人。早在任总理之前, 莫迪就在 海外印度侨民中享有一定知名度, 并在担任古吉拉特邦首席部长时通过印 人党海外之友组织(OFBJP), 以视频方式与印度裔美国人对话。例如, 2013 年分别向美国芝加哥、新泽西、佛罗里达等州的多个地区的印度侨民 发表讲话, 强调了侨民与母国的紧密纽带、对古吉拉特邦和印度未来发展 的愿景, 以及侨民对印度发展做出贡献的潜力。

近年来, 莫迪在阿布扎比、华盛顿、伦敦、巴黎、荷兰、悉尼、多伦 多、卢旺达、开罗、约翰内斯堡、吉隆坡等多地开展声势浩大的侨民慰问 活动, 通过演讲、看文艺表演、握手交谈等方式与当地印度侨民进行互动。 同时, 莫迪还通过推特、脸书等社交媒体向印度侨民发表感想, 以增进侨 民对母国的归属感、自豪感和贡献意愿。

突出印度侨民与母国的血缘纽带, 打造自身领袖亲和力, 以增强侨民 对印度的归属感。2017 年6 月, 莫迪在荷兰的印度社区发表讲话, 表示 “居住在这里的人可能拥有不同颜色的护照, 但这不能改变血缘关系”。 2023 年6 月, 莫迪在华盛顿特区的罗纳德•里根中心向印度侨民发表讲话, 称他 们“在这个大厅里绘制了印度的完整地图”, 能看到来自印度各个角落的人 们, 感到一个“迷你印度” 正在这里汇集。7 月14 日, 莫迪在法国巴黎塞 纳河音乐厅向印度侨民发表讲话, 表示无论侨民们走到哪里, 都会在那里 创造一个“迷你印度”。2024 年2 月13 日, 莫迪在阿联酋阿布扎比向印度 社区发表讲话, 称自己“是来见见家人”, 为侨民们带来他们“诞生的土地 的芳香和14 亿人民的讯息”。虽然侨民们从阿联酋各个角落和印度的不同 邦来到这里, 但“每个人的心都是相连的”。莫迪还为阿布扎比的第一个印 度教寺庙揭幕, 表示它将成为两国“向共同的和谐、和平与宽容价值观致 敬” 的象征。

多次讲述“新印度” 的成就与愿景, 突出当前印度的“ 责任感” “ 包 容性发展” 与“人民态度” 变化等要素, 提升侨民对母国的自豪感。莫迪 多次在美国、法国访问的演讲中, 向印度侨民传递鼓舞人心的内容: 强调 印度当前国际能力和角色变化, 表示侨民应该为印度的成就感到高兴, 包 括在参加联合国瑜伽日, 看到“印度制造” 商品、印度人才领导公司、全 世界随着印度的奥斯卡最佳原创歌曲“Naatu Naatu” 跳舞等时刻; 诉说印 度的变化, 包括印度在十年间从世界第十大经济体跃升至第五大经济体、 首次担任二十国集团轮值主席国并在全国举办200 多场会议、成功使4. 15 亿印度人摆脱贫困; 表示自己上任以来夜以继日工作, 将好好利用人民赋 予他的责任激发印度潜力、提高人民的生活质量; 解释发展与良好治理相 结合、以促进国家全面发展为目标的新印度愿景, 强调妇女权利和妇女主 导的发展; 声称将“把自己的每一部分、每一秒都奉献我国的人民”, 以塑 造一种勤奋、廉洁的国家领导人形象。

赞扬侨民对东道国和母国的贡献和潜力, 提升侨民在海外的自尊与自 信, 呼吁侨民积极参与新印度建设。在荷兰, 莫迪表示政府是在“公民参 与” 的协助下开展工作, 每位海外印度人都是本国的“外交官” “国家的大 使”。2018 年7 月, 莫迪在卢旺达表示自己为世界各地的印度社区感到骄 傲, 他们赢得了良好声誉。生活在卢旺达的印度侨民塑造了守法、受人喜 爱的侨民社区, 积极参与社会工作, 为当地人民的福祉和卢旺达的进步做 出很多贡献。在悉尼莫迪赞扬新南威尔士州海外印裔社区积极参与当地公 共活动, 做出了自己的贡献。2023 年6 月, 莫迪在美国国会联席会议讲话 时, 赞扬印度裔美国人在每一个领域发挥的重要作用, 他们凭借自己的心 灵、才华和技能, 以及对印美的热爱联系在一起, 并展示两国伙伴关系的 潜力。莫迪在巴黎提到印度是世界上第一个侨民汇款突破1000 亿美元的国 家, 强调侨民为母国做出的贡献。

四、莫迪政府开展侨民公共外交的动因

莫迪政府将侨民视为国家发展的重要资产, 充分发挥侨民的力量, 在 海外打造“莫迪品牌” 和“印度品牌”。

从政治影响力到政治塑造力。印度侨民可以为莫迪及印人党选举提供 游说和财力支持, 在活动捐款、媒体宣传等方面发挥一定作用。2018 年, 印度议会通过了一项法律, 允许居住在国外的印度人和在印度设有子公司 的外国公司进行秘密政治捐款, 这或许帮助印人党和印度教组织从侨民那 里吸引了大量资金。但侨民对印度选举政治的影响有限, 他们虽然有资格 投票, 但必须在印度注册并亲自到场才能参加投票, 因此真正参与选举的 人数较少。此外, 侨民可以帮助印度宣传和推广“莫迪主义”、印度价值 观、多边方式与秩序设想, 为印度争取联合国安理会常任理事国、核供应 国集团成员地位助力。侨民政策还有利于印度打造以侨民网络为基础的外 交网络, 以侨民为纽带和节点, 为未来各国了解、承认、实践印度版的全 球秩序构想作铺垫。

从汇款到投资力量。印度侨民政策涉及最重要的利益之一是海外汇款。 根据《2022 年世界移民报告》和世界银行统计, 印度是全球最大的侨汇接 收国。2015 年印度的汇款流入量为689 亿美元, 2023 年则增长到1250 亿美 元, 主要汇款来源是在中东等地区工作的印度劳工, 特别是阿联酋、沙特 等国。此外, 印度裔美国人在美国所有移民社区中收入最高, 他们中很多 人在印度投资土地、房产和股票, 为印度带来诸多汇款收益。很多印度侨 民在海外商业、金融和银行业发挥着重要作用。例如, 微软首席执行官萨 蒂亚•纳德拉(Satya Nadella)、谷歌首席执行官桑达尔•皮查伊(Sundar Pichai) 等。同时, 莫迪政府还希望侨民能促进印度贸易全球化, 为一些小 城市带来投资。2021 年1 月9 日, 在“海外印度人日” 讲话中, 莫迪呼吁 侨民在“自力更生的印度” 建设中发挥决定性作用。

从国家间关系到全球网络。莫迪政府不再将侨民政策重点局限在美欧 等西方国家或中东国家, 开始重视周边及欠发达国家的侨民, 有意为印度 的全球侨民网络布局。例如, 印度一直寻求与毛里求斯等国的侨民加强联 系。2024 年3 月12 日, 印度总统德劳帕迪•穆尔穆(Droupadi Murmu) 宣 布, 第七代印度裔毛里求斯人将有资格获得“印度海外公民卡” (OCI), 以增进毛里求斯印度裔与母国的联系。他表示, 在毛里求斯人中, 每年有 400 名人参与印度技术和经济合作(ITEC) 计划并在印度接受培训; 约60 名学生获得奖学金并在印度接受高等教育; 500 多名学生从2019 年实施的 印度的远程教育(e-Vidya Bharatiand) 和远程医疗(e-Arogya Bharati) 学习 计划中受益; 数百名青年通过“了解印度” 和其他交流计划访问印度。

五、莫迪政府侨民政策的局限与未来趋势

莫迪的侨民政策及公共外交面临诸多阻力。莫迪政府的印度教民族主 义倾向在印度侨民中争议较大。2023 年6 月莫迪访美期间, 印度裔美国人 穆斯林委员会(IAMC)、和平行动(PA)、和平退伍军人组织(VP) 和贝 塞斯达非洲人公墓联盟(BACC) 等组织聚集在白宫附近抗议, 他们散发传 单, 上面写着“莫迪不受欢迎” 和“从印度教至上主义中拯救印度”。“大 赦国际” 和“人权观察” 组织还邀请了决策者、记者和分析师在莫迪访美 期间在华盛顿放映BBC 的纪录片, 纪录片质疑莫迪在2002 年古吉拉特邦致 命骚乱期间的反人道主义作为。

印度侨民的多元化限制其社区团结, 有国内族群和阶层矛盾外溢趋势。 2023 年6 月, 加拿大籍锡克教领袖哈迪普•辛格•尼贾尔(Hardeep Singh Nijjar) 在加拿大被暗杀后, 就谋杀该领袖的争论明显破坏了印加关系, 也 引发了加拿大国内印度侨民中锡克教徒与印度教徒之间的摩擦。在2021 年 人口普查时, 加拿大有77 万锡克教徒, 是旁遮普邦之外最大的锡克教社区, 占加拿大人口的2. 1%。加拿大政客一直寻求锡克教社区的支持, 在对印决 策中受到该社区影响。这显示印度国内宗教、种姓多样性带来的族群矛盾 可能会外溢到海外侨民中, 限制其社区联手支持母国的能力, 甚至可能对 印度政府的国家关系产生负面影响。

印度海外劳工的黄金期正在消逝。2016 年前往沙特阿拉伯工作的印度 劳工减少了一半, 前往其他海湾国家工作的印度工人减少了33%, 而该地 区的外籍人士实际增加12. 17%。① 2015 年印度外交部推出的电子移民系统 遭到阿联酋等国的批评, 被认为“侵犯主权”。这表明印度海外劳工的位置 正在被更廉价的劳动力取代, 印度的一些针对印度海外劳工的福利保障、 最低工资要求等一定程度削弱了其竞争力。

2024 年印度大选已经落幕, 根据印度选举委员会6 月5 日公布的官方 数据, 印度人民党所领导的全国民主联盟(NDA) 获得了此次人民院选举 的过半席位并赢得了选举。由于未在人民院选举中获得多数票, 印度人民 党在安得拉邦的泰卢固之乡党和比哈尔邦的人民党联合派的支持下组建了 联合政府, 并于2024 年6 月9 日正式宣布就职。莫迪开启第三任期和新政 府的联合执政表明, 未来印度政府的侨民政策既有延续、也有变化。

继续动员海外侨民提升新政府支持率和引进外资。莫迪对侨民的外联 工作旨在建立一个由印度人组成的全球社区, 对外提升印人党和印度的海 外凝聚力与国际形象, 对内维护印人党的执政地位和促进经济发展, 这一 做法或将延续至第三任期。在2024 年印度大选前后, 莫迪政府利用海外 公司或组织通过电话动员侨民支持者, 鼓励其将莫迪执政成就的信息图表 转发给在印度的亲戚和朋友, 或亲自回家投票, 以影响国内选举结果。这 些海外动员方式可能在第三任期更加制度化和常态化。同时, 在第三任 期中, 莫迪政府可能会吸纳盟友利益诉求, 继续动员侨民投资和汇款, 以促进国内经济发展和创造就业。新政府两个盟友的领导者都严重依赖 福利政策以保持选民支持, 其中泰卢固之乡党主席钱德拉巴布•奈杜 (Chandrababu Naidu) 强调制定吸引高科技投资的政策, 以创造高质量 就业机会。

弱化侨民政策中的印度教至上主义。在前两次任期中, 莫迪政府凸显 了印度教元素, 毫不掩饰对印度教文明复兴的追求, 其自我膨胀的口号和 极端行为并未换得相应的选举红利。2024 年1 月印人党政府在阿约提亚开 设罗摩神庙反倒激怒了部分阿约提亚的居民, 致使印人党在该神庙所在的 法扎巴德选区败北。另一方面, 印人党组建新政府的两位盟友对穆斯林等 少数群体更为包容, 其政党不相信以宗教、种姓和地区划分社会。选举失 利的教训和盟友的偏好将促使莫迪政府收敛激进言行, 弱化侨民政策中激 进的印度教民族主义色彩, 强调对所有印度侨民群体的一视同仁。但其调 整或仅限于措辞, 实质立场并不会有太大变化。

印尼总统佐科的“ 亲民” 公共外交

宋秀琚

【内容摘要】印尼总统佐科通过向外传播“多元一统” 理念、推销印 尼多元化的经济和文化资源, 以及促进跨信仰对话, 向世界展现了一 个多元文化主义、历史文化和经济资源丰富及促进各宗教和睦相处的 印尼国际形象。佐科的公共外交表现为善于利用个人媒体渠道与世界 各国民众交流、通过国际会议传递信息、公共外交与国内施政一体化 的特点。继任总统普拉博沃若想继承和发展佐科的公共外交, 需要在 叙事主题、突出“中等强国” 身份、国内硬实力建设和协调国内参与 主体等方面有所突破。 【关键词】印尼总统佐科　亲民　公共外交 【作者简介】宋秀琚, 华中师范大学中印尼人文交流研究中心研究员; 研究方向: 印尼国别研究、中印尼关系(邮箱: songxiuju@126. com)。

在全球化和信息化时代, 公共外交的实施主体、资源、工具和受众越 来越多元化, 在国家总体外交中的份量也越来越重, 深受各国重视。印度 尼西亚(简称“印尼” ) 积极发掘公共外交资源, 推动数字技术与外交结 合, 面向全球推行主体多元、内容丰富、渠道多样、双向影响与立体化互 动的公共外交。其中, 总统佐科(任职时间: 2014 年10 月—2024 年10 月) 的元首公共外交极具特点。

在2014 年佐科即将就任总统之际, 美国南加利福利亚大学公共外交中 心(USC CPD) 研究员埃伦•惠吉(Ellen Huijgh) 就撰文建言, 与前任苏 西洛总统相比, 佐科崛起于印尼民主改革时代, 具有开展公共外交的优势, 希望他坚持来自人民、以人为本的工作方法, 鼓励“人民参与外交政策的 制定和实施”, 加强公共外交。① 佐科上任后, 加强公共外交机构建设, 招 揽各专业人才充实外交队伍, 身体力行, 形成“亲民” 公共外交。

一、佐科公共外交的思想基础和主要内容

印尼外交有两大思想基础: 一是“潘查希拉” (Pancasila) 的国家哲 学。它是印尼国家法定的唯一指导思想和行动准则, 确立“多元一统” (Bhinneka Tunggal Ika) 的国家格言, 认为各行为体遵守“团结合作、求同 存异、协商一致” 规则, 可实现“共同体”。二是“独立和积极” 的外交 原则。自1945 年独立以来, 印尼坚守两大思想基础, 逐步完善了总体平衡 外交传统。

佐科坚持两大思想基础, 但与前任苏西洛精英主义的“全球主义外交” 不同, 他推行民粹主义的“亲民外交” (Pro-People Diplomacy 或Down to Earth Diplomacy)。时任印尼外长蕾特诺•马尔苏迪(Retno Marsudi) 在 2015 年初首次提出“亲民外交” 概念, 其含义是: 第一, 国内需求是印尼 外交政策的核心, 外交是解决国内问题的一条途径。第二, 实现人民利益 是印尼一切外交的主要考虑。第三, 优化所有外交活动, 为印尼带来经济 效益, 即“维护印尼的主权、重视对印尼公民的保护和加强经济外交”。① “亲民外交” 理念贯穿于佐科的公共外交之中。

印尼的公共外交资源和工具丰富, 但佐科的公共外交并不追求面面俱 到, 而是着力于最能代表印尼国家的三大属性: 多元主义和包容性共存的 “多元一统” 理念、丰富的经济资源和多元的历史文化遗产, 以及世界上穆 斯林最多的世俗国家。佐科的公共外交向外界传递了多样性印尼的信息; 数字化技术使佐科总统完全摆脱了时空束缚, 其公共外交更高效; 而国家 元首的身份使其公共外交的“可靠性” 更强, 即他传递的信息真实、权威 且值得信赖。

(一) 向世界传递“多元一统” 理念, 维护国家团结统一

“多元一统” 理念奉行“多元文化主义”, 强调对不同文化的包容和尊 重……努力消除在政治、经济、社会、文化上具有攻击性的支配和排斥关 系, 促进更为广泛的民主包容。② 印尼是多元化的共同体, “多元一统” 理 念将17500 多个岛屿、300 多个民族和742 种语言及方言, 以及数量众多的 信仰群体整合为“一个国家、一个民族和一种语言” 的单一制国家; 伊斯 兰教、民主和现代社会实现了和谐共存。1998 年开启民主化改革后, 印尼 全面融入世界, 在顺应世界多极化、国际关系民主化和经济全球化发展的 同时, 将印尼“多元一统” 理念推向世界, 实现了国家发展与多极化世界 对接, 互为解决问题的途径。

佐科向外界传递“ 多元一统” 理念。在每年的印尼独立纪念日(8 月 17 日), 佐科都身着不同民族的服饰主持庆典。他在向外界传递如下信息: 爪哇文化虽在印尼占据主导地位, 但其他文化同样重要, 都是印尼统一大 民族中的平等成员。印尼还遵照举办地的风俗筹备国际会议。2022 年底巴 厘岛二十国集团(G20) 峰会的会场布置图案、音乐舞蹈、餐饮等, 处处体 现出巴厘岛印度教特色文化, 使此次G20 峰会成为印尼“剧场外交” 的舞 台。2023 年东盟在印尼纳闽巴霍(Labuan Bajo) 举行峰会, 佐科带领参会 者乘船出游, 向世界展示了当地宁静的渔村生活和独居魅力的海岛旅游资 源。2018 年雅加达亚运会的吉祥物极乐鸟、巴岛花鹿和独角犀牛, 分别是 印尼东、中、西部的野生动物, 它们向世界传递着“多样性的统一” 的信 息; 佐科出人意料地驾驶着摩托疾驰入场, 向世界展现了一个“现代飞速 发展” 的印尼。

“潘查希拉民主” 是佐科公共外交的主要内容之一。民主是“多元一 统” 理念的基石; 没有民主, “多元一统” 实践就只能是空中楼阁。苏西洛 总统要求将促进民主纳入印尼的外交政策, 并于2008 年发起巴厘民主论坛 (BDF), 希冀实现不同文明之间的民主对话与交流。佐科重视民主外交, 他支持BDF, 2016 年在第九届BDF 上宣扬“印尼是多元化的家园”; 邀请 论坛代表访问巴厘岛塔巴南伊斯兰教习经院, 实地感受印度教为主的巴厘 岛是如何实现多元主义和宽容的。但佐科并不附和西方的民主观点。在 2021 年首届民主峰会上, 他阐释了印尼的“潘查希拉民主” 思想和实践: 加强自身的民主建设; 在地区和全球层面切实促进民主和人权; BDF 旨在 分享民主观点, 反对互相指责, 主张通过合作而不是对抗来促进民主、人 权和善治。① 佐科传递的民主观明显不同于西方民主理念。

“多元一统” 是印尼的底色, 是印尼主流意识形态。在全球化面临严峻 挑战, 全球南方与北方、东方和西方矛盾凸显, 国际冲突加剧的时期, 正 需要“全球共同体” 治理思想。佐科传播“多元一统” 理念, 为世界和平 贡献了印尼智慧, 契合时代发展要求。佐科的“多元一统” 理念公共外交 还提供了解决国内问题的手段, 即在世界“共同体” 中凝聚印尼民族共识, 维护国家团结统一。

(二) 向世界推销印尼多元化的经济和文化资源, 造福普通民众

印尼文化遗产丰富, 具有经济潜力的资源很多。将这些资源推向全球, 实现它们的经济价值, 是佐科公共外交的主要动力。执政伊始, 佐科就要 求外交官们学会“营销” 印尼, 了解派驻国的市场和人们的生活状况; 并 在外交部专设“经济外交工作小组”, 负责向全世界推销印尼产品。佐科本 人就是很好的推销员, 他总能利用各种机会, 开展美食外交(如咖啡外交 和餐桌外交)、健康/ 卫生外交、体育外交、文化外交、数字外交和人道主 义外交等。

咖啡成为佐科公共外交的重要载体。佐科赋予咖啡以人文内涵: 印尼 咖啡口味多样, 正是印尼文化多样性的表现; 喝咖啡就是在分享印尼文化, 传递友谊; 喝咖啡可激发智慧, 这与宽容和和平解决问题的价值观是一致 的。① 佐科大打“咖啡牌”。2018 年3 月, 佐科访问新西兰, 宣传咖啡外交 的重要性, 强调它是印尼和新西兰双边关系的“黏合剂”; 他还向新西兰朋 友介绍印尼咖啡的种类, 随后召开的印尼—新西兰商业论坛也将印尼咖啡 作为主推商品。2024 年1 月中旬, 佐科访问菲律宾, 要求菲方支持印尼的 咖啡出口政策。在访问中东时, 佐科将亚齐咖啡作为礼品送给各国领导人。 佐科还善用国际多边舞台推销印尼咖啡。2018 年的巴厘岛国际货币基金组 织(IMF) 和世界银行会议, 以及2022 年底巴厘岛G20 峰会, 印尼都在会 场设置“咖啡角”, 向各国代表介绍印尼咖啡的种植、收获和制作过程; 佐 科也到场助兴。在佐科的亲身示范和鼓励下, 印尼各驻外机构纷纷举办以 “咖啡” 为主题的各种项目。如参加亚太咖啡会议拍卖会; 在欧盟, 咖啡成 为70 座大城市的印尼产品“大使”; 尤其是2018 年在华盛顿举办“晚间咖 啡” 活动, 向美国民众介绍印尼文化和人民的生活, 通过纪录片《天堂的 香气》, 讲述印尼优质咖啡豆背后的故事, 影响很大。佐科的咖啡外交使印 尼咖啡享誉世界, 成为重要的出口创汇产品, 增加了国内咖啡从业者们的 收入。

佐科对印尼音乐、舞蹈、美食、服饰( 如印尼国服“ 巴迪克” )、旅 游、公共健康的全球营销也极为重视。佐科将印尼民族的传统音乐甘美兰 和昂格隆、哇扬戏等推向世界, 并通过个人社媒向全球发出“欢迎来到印 尼” 的邀请。总之, 佐科的公共外交与传统的经济外交相结合, 提升了印 尼产品的全球知名度, 增加了该国普通民众的经济收入, 是“亲民外交” 的重要表现。

(三) 推动跨信仰对话, 实现世界和平

国际上的许多冲突都与(宗教) 信仰有关, 实现跨信仰对话是缓和国 际紧张局势的重要途径。作为世界上穆斯林人数最多的国家, 印尼各界十 分关注因宗教、民族差异而引起的国际和地区冲突, 他们希望佐科能积极 推动跨信仰对话, 缓和国际矛盾, 维护世界和平。

佐科竭力缓和地区宗教、民族冲突。在缅甸, 信仰伊斯兰教的罗兴亚 人受佛教民族主义派和军政府的打压, 流离失所, 发展成为人道主义危机。 佐科指示印尼相关机构向罗兴亚人提供援助; 2017 年, 佐科推动发起了首 届印尼—缅甸跨宗教对话(IMID), 主题是“领导人在促进宽容、相互理解 与社会和谐发展中的作用”; 2018 年, 佐科探访孟加拉国的罗兴亚难民营, 随后将罗兴亚问题提交给伊斯兰合作组织(OIC), 促进阿拉伯世界对缅甸 罗兴亚少数民族处境的关注。自2016 年以来, 佐科一直致力于缓解阿富汗 冲突。2018 年5 月, 佐科在茂物宫主持三边会议, 邀请穆斯林组织一起在 阿富汗传播温和的伊斯兰教、宽容和非暴力的价值观, 建立包容性的和平。 针对巴勒斯坦问题, 2015 年12 月, 佐科政府与OIC、巴勒斯坦相关方召开 关于耶路撒冷问题的国际会议, 寻求解决巴以冲突的方案; 2016 年3 月, 佐科主持OIC 第五次特别峰会, 发起“雅加达宣言”, 通过了巴勒斯坦问题 的统一解决方案。佐科还任命特使主持“文化合作和跨信仰对话” (UKP DKAAP) 项目。仅2019 年, UKP DKAAP 就召开了系列对话会: 首届印 尼—澳大利亚跨信仰对话(3 月)、第三届印尼—丹麦跨信仰对话(9 月)、 第四届印尼—塞尔维亚跨信仰对话(9 月) 和印尼—德国跨信仰对话(10 月) 等。

在地区层次上推动宗教多边对话。2015 年6 月, 佐科在万隆主持“亚 洲宗教和平会议”, 提倡尊重宗教之间的差异, 致力于在全世界推动跨宗教 合作。2017 年初, 佐科邀请印尼主要宗教组织的领导人与到访的沙特国王 萨勒曼举行会晤, 鼓励宗教在两国关系中发挥纽带作用。2023 年8 月, 佐 科主持东盟跨文化和宗教间对话论坛(ASEAN IIDC), 呼吁东盟各国共享崇 高的宗教精神, 在东盟发挥建设性作用, 成为世界和平的中流砥柱。

印尼主导了全球层次的跨信仰对话。2018 年, 佐科在茂物主持世界穆 斯林学者关于伊斯兰教的高级别磋商会(HLC-WMS), 统一穆斯林的立场。 来自全球100 名穆斯林著名学者达成共识, 即温和伊斯兰教可以弥合人性和 道德裂痕, 是穆斯林世界解决全球文明危机的替代方案。2022 年, 利用印 尼担任G20 主席国的机会, 佐科首次将世界宗教领袖论坛(R20) 纳入G20 系列活动, 在“揭示和培育宗教作为全球解决方案的源泉” 主题下, 探讨 如何利用共同价值观来解决全球性问题。佐科在致辞中呼吁, 不同信仰的 宗教领袖必须共同努力, 加强宗教对解决世界问题的贡献, 减少竞争, 结 束冲突, 实现一个和平、团结的世界。佐科还将宗教之间对话导向不那么 温和的国家, 以更宽容地探讨宗教激进主义、恐怖主义、宗教不宽容和伊 斯兰恐惧症等问题。在跨信仰对话中, 佐科领导下的印尼成为不同信仰间 的“桥梁”, 这赋予佐科的公共外交以重大的世界意义。这也是佐科公共外 交的独到优势。 佐科的“亲民” 公共外交能否达到“提升印尼的国家形象、改善外国 公众对印尼的态度, 进而影响外国政府对印尼的政策” 目的? 总的来看, 在佐科治下, 印尼的国际存在感明显提高, 其温和穆斯林、民主和现代化 的国家形象更加显著, “千友零敌” 的全方位外交取得了突破性进展; 佐科 的“亲民” 形象和工作风格广受好评。在国内, 尽管即将卸任总统之职, 但佐科的支持率仍然保持在80%左右, 这在世界上少有。这表明佐科的国 内外政策, 包括公共外交, 总体上取得成功。

二、佐科公共外交的特点

与其前任及他国的元首公共外交相比, 佐科的公共外交有较显著的 特点:

第一, 在信息化时代, 国家元首在个人媒体上传播的任何言行, 都属 于公共外交。佐科善于利用多媒体传递信息, 扩大受众面, 增强公共外交 的可信度和权威性。在入住总统府后, 佐科先后注册了个人媒体账号: YouTube ( @ Presiden Joko Widodo )、Twitter ( @ jokowi )、Instagram (@ jokowi) 和Tiktok (jokowibersamarakyat_ ri)。在世界各国元首中, 佐科 的个人账户活跃度均排前列。他有时还以英文推送信息, 这表明他想扩大 交流圈, 更广泛地接触各国民众。

第二, 佐科作风低调并较少出国, 但这丝毫未减少他开展公共外交的 机会。佐科除了亲自实施、通过个人媒体等途径开展公共外交外, 还指派 政府官员、社会组织领导人和任命特使来执行专业性更强的公共外交政策, 如他经常委派印尼第二大伊斯兰组织“穆罕默迪亚” 的领导人主持跨宗教 对话, 或通过印尼倡导或承办的国际会议来传达信息。 第三, 以“亲民外交” 理念为指引, 佐科推行一体化的公共外交。佐 科的公共外交与国内施政共用一套话语体系, 两者实现无缝衔接, 其交接 点就是“印尼民众的利益”。

2024 年10 月20 日, 继任总统普拉博沃将正式就职, 他如想继承和发 展佐科的公共外交, 则需作出以下政策调整: 一是纳入更多的叙事主题, 将“2045 黄金印尼愿景” 新故事(绿色经济、气候变化等) 纳入其中。二 是突出印尼“中等强国” 身份, 公共外交张弛有度。三是增强公共外交的 硬实力基础。四是协调好公共外交各参与主体之间的关系, 赋予非国家参 与者更大的自主性。